法国思想家福柯（Michel Foucult）对现代政府必须以民生为本有一个概念——“治理术”（governmentality），亦即“政府的艺术”，也就是政府如何才能使公民满意的纵横之术。因此，治理（governance）成为了现代国家的领导概念。与传统国家的管控不同，治理的目的在于让被治理者能在政府的治理下对生活感到满意。

那么，如何治理非汉民族地区？中国共产党人与边政学人当年所建议的大为不同，不仅抛弃了“同化”的思路，而且走上了鼓励多样性之路。在具体的措施上，中国共产党在许多民族地区实行的是民族区域自治的思路。中国共产党认为，中国少数民族除了遭受本民族统治者压迫之外，还受到汉族统治者压迫，因此必须给予特殊的解救。同时，由于强调政权的人民性，各民族人民都应有其代表以共享权力，这就是民族区域自治的思路，并最终将民族区域自治制度化。

为了实现各族民众当家做主的愿景，也因为建设新生政权的需要，从1953年起，国家开始对少数民族进行调查。到1979年为止，中国境内的非汉民族被识别为55个。而对这些民族，历史都需要书写。于是，在毛泽东的倡议下，中央政府开启了“少数民族社会历史调查”。该调查从1956年开始，到1964年结束。此举收集了大量的民族地区社会历史素材，大量的文字资料和原始档案，并拍摄大量的记录影片。

在这一基础上，不但出版了关于少数民族的“五套丛书”，系统性地生产了有关少数民族的知识；而且更为重要的是，它还是一个关于社会历史发展史的理论工程。它根据社会发展五阶段说，为各民族所处“社会发展阶段”进行定位。因此，有些民族的社会发展阶段被定为“原始社会晚期”、“奴隶社会”、“封建农奴制社会”等。政府正是根据这样的阶段性划分来细化其社会政策——对各民族的扶持性优惠政策。

然而，也就是在社会历史调查基础上所产生的有关我国少数民族的系统性表述中，边疆继续与民族相伴而行。大量的描述和分析，无不强调少数民族与边疆地区的联系，以此凸显少数民族与维护国家领土完整的重要而且复杂的关系。民族一如既往地在概念上与边疆互为隐喻，如影随形。

同时，一些有关边疆的讨论还将边疆与少数民族经济文化的“落后性”（backwardness）相联系，在客观上起了强化社会公众既有的对少数民族的刻板印象的作用。而关于少数民族的一些描述与叙事，总是与他们在各方面都比汉民族落后之类的表述联系在一起。少数民族于是在发展的图腾柱上处于底端位置或者垫底。这样的讨论和表述旷日持久，给主流社会留下深刻印象，也使主流社会民众徒增对少数民族的优越之感。

而地处边疆就必然站在“反帝、反修”第一线，这就使边疆地区民众似乎天然具有保卫国家的使命，他们有义务和责任为祖国的领土完整作贡献。因此，在那个时代，我们的社会多有边疆各民族为维护国家主权和领土完整，与外来敌对势力作斗争的故事流传，相关的艺术表现——从宣传画到电影、歌剧——随处可见。少数民族也就此在公众的认知上与边疆无条件捆绑在一起。

边疆与民族互构范式自20世纪30年代末40年代初边政学派启动以来，已历经70多年，其间固然有不少发展，丰富了对边疆与民族的认识。但由于旷日持久，它仿佛已经成为一种思维定势，一提民族，边疆立即成为烘托的背景；一说边疆，必然拉上民族的话题。边疆在我们大量的描述和表述中多展现为边塞风光，景色秀丽。生活在那里的民众，民风淳朴，但经济、文化落后，亟待外来的援助。边疆成为一种表述和思考上的类别，必然对我们的认知产生影响。

苗族（图/视觉中国）

边疆除了让人们觉得地理上遥远之外，在抽象的意义上也成为边缘（peripheries），而整个非边疆成为中心（cores）。原先是为光谱般的存在，被截然两分。在行政上，“边疆”成为实施不同社会政策的一种资格。由此亦可见进入现代国家以来，主权在国家工作中的权重。在现实当中，如果边疆更多地被视为主权的象征，而当地居民又以非汉民众为主，那政府在当地的治理上就必然会以“管控”为主。这么一来，现代政府首先应当考虑的民生可能就会处于从属的地位。

尽管政府历来关注民众生活，但我们也不能否认，对于边疆地区的“管控”，近些年来投入的力量之大，大概不会逊于在民生上的投入。值得欣慰的是，政府近期对若干边疆地区的民生工程加大了投入。如此投入未必在短期内奏效，但只要持之以恒，终必如愿以偿。