三、充满矛盾的联邦结构

即使在中央政府运作良好的地区，地方政府的效率也很低。主要原因有两个：一是政府计划实施的主要障碍在印度社会根深蒂固，例如，传统的性别或种姓规范往往严重限制了旨在改善妇女或低种姓人群的发展计划在基层实施。在这里，国家能力的失败实际上反映了地方社会的失败。另一个原因与印度联邦结构的过度集权有关，自印度建国以来，这种集权就开始抑制地方的效率。

具体来说：在制宪者的心目中有两种相互矛盾的考虑。第一，印度社会和经济的很大一部分都是农村的、多样化的、非正式的。因此，权力下放显然是一条民主之路，它符合这个幅员辽阔的国家希望民众享有自治权并拥有信息获取能力的愿望。此外，制定者担心地方社会存在严重的不平等和不公正，受压迫者可能需要中央权力干预以获得救助。最重要的是，各邦分治的直接背景和与其相关的暴力事件让制宪者们警惕着离心力和分裂倾向。

因此，他们试图加强中央政府对地区各州的权力，其程度对联邦国家来说是极不寻常的。在印度，中央政府有权临时接管地方邦政府，重新定义和调整地方邦，与邦建立“并行”的（concurrent）司法管辖权，并行使范围广阔的“剩余”（residual）权力和紧急权力。最具弹性的财政收入来源通常由中央政府定义，因此各邦在财政上永远依赖中央政府。

如今，尽管各邦承担了中央政府总支出的60%，但它们平均仅获得40%的财政收入，在印度北部人口稠密的贫穷邦就更少了，而这些邦的借贷则需要得到中央的批准。

围绕这种纵向财政失衡的政治和经济紧张关系一直是印度联邦制的一个特点。1990-2010年期间，随着新兴的地区性政党开始在中央联合政府中发挥重要作用，印度联邦主义安排失衡得到了部分纠正，但这些纠正没有被制度化，所以后续政府可以轻易改变它们，2014年莫迪领导的印度人民党就开始了一党专政。印人党有明确的意识形态，即单一强势领导之下的国家统一和文化同一。

尽管其选举策略依赖于微观管理与各地区种姓和次种姓的内部联盟网络，但一旦选举结束，政府就会将所有权力集中在总理办公室，因此即使是印人党统治的邦政府也没有太多的自主权力。

在非印人党主导的邦，莫迪政府以各种其他方式破坏地方自治。第一，以国家安全为名，单方面取消了本已被严重削弱的自治权，原本的查谟和克什米尔邦本应获得该项赋权，却被印度分裂成了两个由中央管理的地区（译注：2019年8月5日，莫迪政府宣布决定废除查谟和克什米尔邦的自治权，并将其拆分为查谟和克什米尔邦和拉达克两部分）。中央政府还接管了相当一部分边境邦的管辖权，并将它们置于边境安全部队（BSF）管辖之下。在其中许多邦，军队根据《武装部队特别权力法》（Armed Forces Special Powers Act）拥有广泛和任意的行动许可。

第二，中央政府利用党派任命地方官员以干涉地方行政职能，任命多是违反程序正当性的。中央政府往往绕过邦政府，直接向地区一级的公职人员下达命令，例如中央资助计划的固定执行事务上。最近，印度中央政府提议改变印度行政部门的规则，以便进一步集中官僚机构。

第三，中央政府通过废除计划委员会（Planning Commission）严重侵犯了各邦的财政结构，该委员会的大部分拨款授权已移交给财政部，将第十五届财政委员会的职权调向了更加集权的方向（尽管委员会已经巧妙地试图绕过一些变化）。它强加了各种各样的地方税收和附加费用，缩减了与各邦分配的收入池，并推迟了勉强分配给各邦的商品和服务税（GST）收入——为此，各州同意放弃部分财政自主权，希望获得更大的补偿。

第四，在法律与秩序、农业和劳工立法方面，中央政府几乎没有与各邦进行任何磋商就强行通过了独断性法律。对少数民族和持不同政见者肆意使用《非法活动防止法》（Unlawful Activities Prevention Act），利用中央调查机关对反对派政治人士进行调查，这都是对惩罚性权力的任意集中和对国家秩序的破坏。

其结果是，政府所谓的“合作联邦制”（cooperative federalism）一直是一种欺骗，中央政府与邦之间的关系充满了混乱和不信任，这也反映在对新冠疫情的管理不善上。

当2020年3月第一波疫情来袭时，印度总理在没有与邦政府进行任何协商的情况下，突然实施了不必要的大规模封锁，并强行通过了一项中央灾害管理法（Disaster Management Act），该法案没有考虑印度不同地区所处的不同疫情阶段和不同感染发病率。这给这个国家造成了数不清的痛苦。

在2021年春季发生的第二波疫情期间，政府没有对医院病床或氧气进行协调或预先规划；这一次，莫迪的领导进入冬眠，还指责各邦政府做得不够。

新冠疫情恶化 印度恢复口罩令。图源：视觉中国

应该说，邦政府在很大程度上是印人党破坏联邦结构的同谋。当查谟和克什米尔被单方面分割，克什米尔人民的自治和尊严被进一步践踏时，几乎没有任何邦政府表达反对意见。

各邦政府的集体行动的障碍不仅有党派分歧，还有各邦之间经济差异——缩小差异需要向较为贫穷的邦进行再分配的财政转移支付，而富有的邦会对此感到不满——以及人口失衡，尤其是南方和北方之间。在财政转移中使用人口数量作为标准可能会伤害那些在生育控制方面更成功的邦。

部分由于这些分歧，邦政府很少要求有一个强有力的首席部长理事会来与中央政府协调，也没有尝试振兴目前基本上处于休眠状态的邦间理事会（Inter-State Council）。商品和服务税理事会（GST Council）本可以成为中央政府谈判的论坛，却变成了不平等和敌对关系的竞技场。

事实上，许多邦政府本身在将权力和财政下放上也是失职的。即使在反对派统治的邦，地方政党也是高度集权运作，而地方机构的选举则是在超地方规格下进行的。

印度副省级地方机构在公共服务和设施的最后一公里交付方面表现不佳，在中国，副省级政府支出往往超过政府总支出的一半，而在印度，这一比例仅为3%。在印度的主要城市，城市规划和发展项目由邦政府控制的机构设计和运营，不对选举产生的市政负责，导致了大量的不协调和功能失调。