二、能力低下的官僚机构

所有这些问题——基础设施、教育、公共卫生、环境——都涉及政府在提供公共产品和服务方面的有效性问题，而印度政府的有效性非常低。这点可以从四种相互关联的国家能力——组织能力、技术能力、财政能力和政治能力——来进行分析。

一个国家的组织能力因国家职能的类型而异。印度政府在管理规模大、频次低且有时间限制的活动方面展现了非凡的能力，例如：世界规模最大的选举；世界第二大规模人口普查（译注：2022年3月4日中午12点，印度人口规模达到了14.1565亿，超过中国的14.126亿，成为世界第一人口大国）；全球最大的某些宗教节日。但在诸如进行成本-效益定价和分配电力等必要的持续工作中，其能力非常差。这在一定程度上是因为当地的政治考虑干扰了从一个庞大且政治敏感的客户群体中收回（或收回不足）成本等事项。在这方面，组织能力和政治能力相互关联。

就结构而言，印度政府的组织能力低下也与绩效激励不足有关。晋升更多的是基于资历而不是业绩。频繁且可操纵的权力交接，让官员们受到政治主导们的严格控制。对于下层官员来说，接受培训和获得专门知识远不如投资政治关系来得实在。

此外，激励机制也存在内在扭曲：作为一名公务员，表现出色不会得到多少奖励；但如果你真的作了错误决定——或者正确但有风险的决定没有奏效，而有人从中受益，就极可能招来腐败调查。尽管你最终免除责任，也要承受骚扰和名誉损失。这会让你更可能选择不作为，或者做出安全但平庸的选择。

公职人员也可以利用其垄断地位来达到腐败的目的——作为公共服务的唯一提供者，他们为理应提供的服务索贿；甚至因渎职而获利（比如在走私、逃税或污染问题上视而不见）。国家行政机关里，许多政客主要关注的是调职和任命，尤其是那些“厚租金”（rent-thick）的职位。即使不涉及分成（rent-sharing），调任到不受欢迎的地方的威胁，以及退休后工作的诱惑，都是让中央和地方政府官员屈从的主要政治武器。

由于缺乏对公共服务的正规监管，旷职现象十分猖獗。很多时候，老师都不到学校上课，或者是在出现时利用职务为私立学校招生，同样的，公立医院的医生也为私人医院招揽病人。

在公共项目审查或社会项目对预期受益者的分发监控方面，国家的技术能力尤为重要。信息技术已经大大扩展了这里的可能性领域。例如公共就业和养老金计划中通过生物识别智能卡直接支付的新系统，提供了更快、更可预测和更少腐败的支付过程，而不会对方案执行产生不利影响。

然而技术实施的最后一英里也出现失误的故事也有许多。正如一些非政府组织指出的那样，公共食品分发项目的中央身份数据存储库案例（译注：Aadhaar authentication是一个集中的数据库，参与验证Aadhaar持卡人提供的生物识别、人口统计和其他相关详细信息）中，许多难获认证的穷人被剥夺了获得食物的机会。与此同时，国家不断增长的技术和数据收集能力也增强了其监控的权力。莫迪政府毫不犹豫地利用这一能力打击潜在的公民社会反对派，并将旧殖民法律武器化。

印度政府的财政能力极其薄弱，印度政府本身规模相对较小。2019年至2020年，税收占印度GDP的比例仅为17%，这对于一个民主国家来说异常低。这又导致印度公务员人数相对人口规模而言非常低，很多已设公职缺乏资金支持。2014年，印度每千人中公职人员数量不到美国的一半，相较于欧洲就更少了。

但是，并非所有空缺都是由于资金问题。由于现行的行政体系负担过重且效率低下，因此当选民有所抱怨和不满时，政客们就将这归咎于功能紊乱的行政体系，这反过来又助长了这种依恃主义体系（clientelist system）的延续。在这种体系中，民众无法得到本应由政客们提供的额公共服务，而政客们则通过提供特别优待来换取选票。

▲ 2011年全球公务员占人口比例，绿色越深比例越低，红色越深比例越高。图源：互联网

国家财政赤字是一个关键问题。印度的公共财政状况极为糟糕，近几年（新冠疫情爆发之前）印度中央政府借贷总额的近70%被用于为经常性支出，其中大部分是工资和偿债，这对扩大资本性支出产生了明显的负面影响。

新冠疫情造成了大量劳动力工资降低甚至失业，特别是城市非正规部门，事实证明，印度政府在提供救济服务方面是世界上最吝啬的政府之一，原因之一便是巨额财政赤字，和（过度）关注自身国际信用评级。

印度税收与GDP之比特别低的一个原因是其庞大的非正式部门，该部门雇佣了近四分之三的非农业职员，这群人不在征税范围内。即使是在正规部门，印度的个人长期资本利得税率远低于巴西、中国和南非；大约60%的长期资本收益属于那些年收入超过1000万卢比的人。

从个人所得税中扣除投资所得也对富人有利。尽管近几十年来富人的资产持有量和亿万富翁的数量急剧增加，但财富税和遗产税依然为零。间接税占财政总收入的比重不断上升，社会效应不断递减。富裕阶层享受的免税、优惠和无端补贴占据印度GDP的约8%。为了安抚“中产阶级”，印度在2019年将所得税起征点提高了一倍，这更使得印度本已很小的所得税税基进一步萎缩。

2019年9月，莫迪政府大幅降低了企业所得税率，这导致税收骤降至接近卫生预算总额的一半。最后，国家的经济能力受到富人不成比例的政治影响力和游说力量的限制——这引出了国家政治能力的问题。

国家政治能力要求政府有能力抵抗来自利益集团的压力并对长期目标维持可信承诺。长期以来，印度一直无法减少对化肥和能源的巨额补贴，更不用说对最大的收入来源农业的零税收政策。这清楚地表明，面对富农和化肥公司的既得利益，印度的政治能力薄弱（有证据表明，在印度最大的地方邦北方邦，公共设施的电力传输损耗——主要是由盗窃造成的——在邦议会选举前急剧上升）。同样，对资本和财富征税能力的欠缺表明，与富人相比，印度政府政治能力薄弱。

官员阶级，包括高级政治家和官僚，形成了另一个既得利益集团。印度许多公共部门企业效率低下的一个原因是，政客和官员紧握权力不放，任人唯亲，贪腐成风，拒绝让企业在管理上拥有任何真正的自主权。

自1990年代经济自由化以来，公共部门的地位有所下降，但是与中国相比，印度公共部门企业的商业化一直相当肤浅，它们在很大程度上仍受相关部门的控制。即使在私营部门，官员对监管机构的控制也助长了垄断和效率低下。这些机构通常堆满了退休官员，他们尊重政治领导的意愿，不搞破坏，对需要管理的事务放任自流，也通常缺乏专业知识和良好管理策略（专家的横向任命往往会受到整个官僚机构的全力反对）。

近年来，监管机构数量激增，但其一般结果就是用类似的死板程序给官僚主义层层加码。大多数监管机构都没有惩罚违规行为的权力，也没有财务和聘用自主权。大部分官僚机构、调查机构（如中央调查局、执法局、国家调查局）和警察系统都高度政治化，经常故意使自己无法服从执政党。