周明：执法权下放了，基层为何“接不住”？

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周明：执法权下放了，基层为何“接不住”？
- 周明中山大学博士生
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2023-08-16 08:15:51 字号：A- A A+ 来源：IPP评论

乡镇执法，为什么难？

乡镇执法具有综合性、非均衡性、动态性、权衡性、求稳性等特征。

综合性体现在乡村社会生活涉及到方方面面，乡村社会中基本上家家户户都有违章，只是违章的程度和解决难度存在客观差异，违法现象具有普遍性。

非均衡性和权衡性体现在农村生产生活方式相较城镇而言相对简单，很多违法现象在法律规定的弹性空间之内，在基层执法实践中很难依据现有的执法标准或法律规定，确认是否真正属于违法行为并依照相关标准进行惩处。

动态性体现在乡村社会中关于执法的历史遗留问题多、分散且数量多，具有横向和纵向关联性，简单普遍而分散的违法行为此起彼伏，有时执法力量还没有介入，违法行为已经发生或者已经自行结束，违法的事实是否以及是否需要执法，完全处在村民动态的行为选择中，不存在持续且十分明确的违法事实。

求稳性体现在无论是执法部门还是基层政府，迫于压力通常会选择尽量帮助会闹大的村民解决问题，避免出现信访、群体性事件。“法不责众”的思想成为乡村执法实践中村民抵抗执法活动的支撑性逻辑。这些特征是基于城乡事务、乡村内部关系变化和执行主体差异等结构性矛盾构成的。

若对农村事务和矛盾进行简单分类，可以分为实体性事务和关系性事务。

所谓实体性事务就是已经发生的事实相对清楚、相对规则化的事务；所谓关系性事务是指源于农村社会内部人际关系变动而显化出的执法需求，说不清楚到底谁有道理、谁没有道理。这种矛盾比较难界定，调和起来更加复杂，最后变成“闹大”的逻辑。

前者建立在相对完备的专业性执法依据基础之上，既往执法实践中所积累的执法经验相对成熟并且可以直接转化为基层执法能力。例如乡村空间中的河道、林业、农业等执法依据与标准是相对清晰的，这种执法内容与城镇执法标准相类似，有明确的依照标准和执法行为规范。

在基层农村场域中也会出现与城镇相似的执法事物，例如针对河道挖沙、毁林建房、农田堆沙等违法事实，执法处罚的标准非常清晰，此类执法事务可以与业已积累的执法能力和相对成熟的执法标准直接关联，执法的权威性可以具备法治制度层面的保障。

后者事务一般来自于群众举报发现，违法事实没有明确的可依照执行的标准，执法裁量的尺度具有很强的灵活性。而且举报者多以泄愤或是借助外部力量调解社会矛盾为目的，并非对违法事实本身带有明确的处理态度。

针对实体性事务，执法实践中会刚性处理，肃清违法行为；针对关系性事务，基层执法者会尽量选择人情化、柔性处理方式，其行为遵从的是一种调适性的治理逻辑。

在综合执法中，行政主体和治理主体是两个不同的实体。

行政主体主要负责执法工作，例如卫生、环保、城建、交通等综合执法部门，而治理主体则是针对涉及乡村治理的问题，由乡村组织、居委会、村委会、业主委员会等社区群众自治机构承担相关责任。

综合执法部门是指标考核，部门完成基本指标就可以完成任务。这是一种行政责任（弱激励），执法部门动力不强。其次，执法部门本身也没有足够的能力去拆违，拆违工作需要基层政府配合，以防止发生群众性事件。结合风险和激励之下，执法部门相对保守，秉承着“民不告，官不究”的原则。

基层政府承担属地责任，是治理主体，也具有管理的能力。不过，一旦上级考核不严格，基层政府并不愿意和老百姓发生冲突，同样是不出事不追究。行政主体和治理主体，都不愿意真正去管理，给基层三违留下了很多空间，形成了“小微违章不断”的局面。

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标签基层治理干部乡镇
- 原标题：周明：执法权下放了，基层为什么“接不住”？
- 责任编辑: 李泠
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