【文/周明】

“权力下放”还是“工作任务下放”？

随着城市化进程的加速，乡镇在综合执法、城乡建设和环保等方面扮演越来越重要的角色。2015年，我国启动了县级政府综合执法下沉改革，将县级政府的综合执法职能下放到乡镇层面，以加强基层治理、提高城乡基础设施和公共服务水平。

但是，在综合执法下沉的过程中，县级政府和乡镇之间的协调和对接问题比较突出。

从县级政府执法下放事务而言，具有事多、事杂、要求高三个方面的特征，同时在实际工作中，“资源权力下放”有变成“工作任务下放”的倾向。

首先是事多，每个县都下放了几百条执法事项到乡镇。其次是事杂，例如，将城市管理、环境卫生整治、食品安全监管、水资源管理、消费安全、三违等事项交给乡镇和村社。而且对下放执行的要求高，要求时效性、留档留痕、专业执法。

从下放的权力与资源而言，事权严重不匹配。

首先是乡镇人员编制没有变动，只是事项下放。乡镇综合执法队伍作为“万金油”，人员年龄相对老化，很多为非编人员兼职，队伍不稳定，人员流动大。

其次有些委办局职责下沉到基层，但指导、协调、支撑工作没到位。A县七个部门下放，其中只有国土局的执法人员经常下乡镇指导工作。

最后则是职能部门业务数据信息共享尚未完全实现，基层仍面临基础信息碎片化、共享难等问题。

一是乡镇“不用接”。

一方面是一些乡镇，由于人口少、经济落后或者其他原因，综合执法的任务相对较少。

另一方面则是下放事项不在中心工作之中，发生频率少、概率小。B县下放246个事项，其中150多项没有执行。其中很多工作不在中心工作内，不下放之前原县局自己也不常做，比如林业局和文旅局等。

资料图来源：新华网

二是乡镇“不想接”。

首先是事权过度下放，上级政府将大量事权赋予镇街，看似权力“迅速扩大”，实则是管理责任增大，随之而来的就是监督、考核、追责。有些下放的事权一年只行使一两次，却要为此进行系统化的专业学习并购买专用的技术设备，执行成本过高。

其次是财政配套不足，配套经费暂未按“财随事走”的原则下放到镇街，只是将报账的人丢给乡镇，大量资源集中到公共服务，除了规定的事权和支出项目外，还经常出现“上级点菜，镇街买单，半路还要加菜”的情况。

第三，下放的是很难操做的事务。比如农村排污问题，根据规定村民养猪数目在20头以下是自养，但没有排污设施，导致污水超标。畜牧局执法下放后不执法，也没有指导培训。而涉及执法是很严肃的事情，要出示正式文书，找村书记的私人关系处理也不行，只能先做工作（求他），再执法。乡镇由执法变成了求人。

案例：A县某乡镇出现一个大坑，是具有放射性物质的有害垃圾。乡镇发现上报，城建到现场清理垃圾至少10万，检测费用20万。由县送到省里指定的第三方，如果鉴定行政处罚只有几万，是赔了夫人又折兵，因此谁也没有积极性去检测。工地停工，乡镇送去监测、再拉回来，费用要2万，镇里要出大头，返还的县里还要留20%，镇里本来就没有钱，平白损失4000元，因此乡镇是“小事不想管，大事管不了”。

三是乡镇“接不住”。

首先是乡镇事权承接的配套资源不足。

一方面是专业设备严重不足，尤其缺乏执法车辆，现在都是用镇里原有的，存在职能不匹配的风险。

另一方面则是为了达到政策效果，执法队往往会顶格处理，提高违法成本，这从服装到专业性都受到群众质疑——如：“以前都是公安来抓，现在怎么是你们，也不穿制服，罚款罚那么多。”

其次是乡镇人员少、专业性不足、流动快等问题。

第一，乡镇综合执法队只有两个在编人员，执法队伍是聘用，而且在乡镇条与块是“业务指导关系，财政人员没有直接关系，综合执法队只是挂牌子，都是兼职，乡镇没有做到专职的，七十二变啥都可以变。”

乡镇机构改革方案是理性化的，原来七站八所的职能，困难在于同一个工作可能三四个人（部门）在做，出现推诿扯皮，对接效率低等问题。原七站八所职能清晰，现在统筹后又出现管不过来的问题。原来平级，现在事权与职位不匹配，主任比领导管的还多，大量事务积累到一个人身上，一个人可能对接4、5个领导，忙不过来。

第二，乡镇专业人员体量供不应求，权限下放但执行不了。综合执法要求必须2人同时出勤，5年内执法队伍不能掉出序列，过法考的专业人员一个镇可能只有一两个。县里开基层执法的培训会和推进会，但学习和经验积累过程相对缓慢。

第三，乡镇是培训站和流动站，由于乡镇待遇差、活多、责任大，好不容易培养一个人，又会换部门或是晋升，导致学习能力和办事能力好的公务员乡镇留不住。