芬太尼的归类：“策划药”与“新精神性活性物质”

在药物滥用研究中，芬太尼物质是典型的“策划药”（Designer Drugs）。这个名称来源于美国加利福尼亚大学戴维斯分校的药理学教授加里·亨德森（Gary Henderson）于1988年发表的一篇文章。在英语语境中，“drugs”既指合法生产和销售的处方药，也指未经正规医疗渠道但在社会上被作为自控使用的物质和“毒品”（以鸦片、大麻、可卡因为主，narcotics）。国家间禁毒合作所涵盖的物质范畴既指已被纳入国际监管合作的毒品，也指基于提出合作需求的一方认定的违禁“药”或“毒”。

亨德森的文章之所以在国际违禁/非法药物应对研究中被广泛引用，是基于它介绍了美国禁毒当局在20世纪80年代初发现加州缴获的合成毒品中含有芬太尼成分的过程。1979年到1980年，加州禁毒和公共卫生当局一度没能从100多具已知长期吸毒人员的尸体中检出任何毒品。但通过运用核磁共振频谱技术设备分析发现，相关人员都吸食了一种非法生产、被毒贩称为“China White”、形似海洛因的物质，并 从中找到了致命的3-甲基芬太尼成分（3-methylfentanyl，系芬太尼衍生物，毒性较海洛因强1000倍）。

这个发现被认为标志着美国的非法药物市场通过化学合成而提高物品的隐秘程度进入一个新阶段。之所以“新”，核心在于“China White”等毒品的问世是美国禁毒史上前所未见的。美国在1970年便颁布了《毒品滥用综合防治法》并在其中的《管制物质法》将毒品中所含的化学成分以附表形式列出，进行管制。但“街头化工师”细微改变了管制物的化学结构，从而制造出一种在化学构成上与管制物不同的新物质。

此外，亨德森在其文中所提出两点预测，事后都被证明是具有远见的。第一，被滥用的药物未来将是通过合成途径而不是从植物中提取而得到。它们将从化工产品的合成或从研制药（pharmaceuticals）中提取，而这些材料的获取轻而易举。这些滥用药物将具有高度烈性，其推出也具有高度针对性。此外，它们将以非常狡猾的途径出现在市场上。

第二，“策划药”问题可能演变成一个国际性问题。仅1克含有3-甲基芬太尼成分的“药”便可在一个地点生产，发送到世界各地，然后被分解进入数千，数百万份（街头）“药”。阻断如此小量的纯“药”的流通将极端困难。

在笔者所参加的中美学者对话中，美方专家们更习惯于用“策划药”。但对何为“策划药”？有必要进行更加全面理解。在药理学文献中，有学者认为，“策划药”的确描述了非法药物中的分子活性成分被保留，但其分子结构已被改变，目的是便于逃避监管技术溯源和法律制裁这一社会现实。但该词忽视了凡是化学合成物质都是源于有意图的设计，通过反复验证而推出，其制造过程中自然包含人为策划的成分。策划在药物学和毒性学研究中具有规律性。化学家们通过将数百种化合物合成而分析其药理学、毒理学反应，并将成果发表在学术期刊。这些成果是否被转化成上市药品，则由药品市场需求和各国药监部门监管政策决定。换言之，药物的“策划”应分为科研探索、合法研制和非法滥造（“街头药”）三种情形。

从药物滥用特别是毒品的管控和打击的角度，强调物品生产的目的性是有必要的。一方面，以逃避监管或执法为目的而“策划”镇痛品历史悠久，可回溯到19世纪从鸦片中提取吗啡。之后，吗啡不断被化学改造，成为公害，到1925便被与海洛因一起列为禁止无授权生产的产品。

另一方面，与非法市场加工和销售的大麻、吗啡、海洛因等历史悠久、为人熟知的物质不同，含有芬太尼成分的非法药物的生产不需要土地或阳光，可运用简陋设备在任何能避开警务或公共卫生人员视野的场所即可完成整个合成过程，生产出粉末、片剂、鼻吸剂或针剂。也就是说，改变的仅是“策划”的目的和手段。

“新精神活性物质”（New Psychoactive Substance，NPS）的概念因被欧盟委员会于2005年5月纳入其387号决定而在国际间开始被采用。之后，它被国际麻醉品管制局（2010年）、联合国毒品和犯罪问题办公室（2013年）、中国国家禁毒委员会办公室（2015年）采用。“新精神活性物质”包括芬太尼物质。

“精神性物质”和“麻醉性物质”是国际公共卫生和禁毒专业交流与合作中的两个常用归类。“新”并不是表示新发明的物质，很多物质是在多年前合成的。它之所以被广泛采纳，是因为它提示监管过程必须注意到：已存在的精神活性物质、新（认定的）精神活性物质，甚至国家批准上市的具有精神活性的药品，它们在研发、实验室试验、临床试验过程中，会产生很多中间体，这些中间体有可能被人利用流入社会，被广泛滥用便有可能成为毒品。

综合起来看，对同一物质不同用语选择，尤其是在公开舆论场合，是话语塑造的一部分。“策划药”引导受众聚焦其生产者目的性，可隐含性延伸到其（包括前体化学品）来源地监管当局的努力程度甚至意愿。而“（新）精神活性物质”提示的则是应关注某种物质本身的危害性，引导受众朝着如何共同管控该物质在各自社会以及跨国场景流通，更少涉及国际合作意愿问题。

在中美关系讨论场合，不论是将芬太尼物质归类为“策划药”还是“新精神性物质”，都应基于这一认知：当今世界面对众多的违禁化合物，它们更迭快、隐蔽性强、危害大，游离于监管之外，其制贩、走私和滥用问题日益突出，严重威胁着世界公共卫生秩序和人类健康。从这个意义上讲，“芬太尼问题”具有跨国性、长期性、复杂和艰巨性；相关的知识交流、监管和执法互动属于功能性合作（于己、于他都有益）。若是将之抽象到“合作意愿”“地缘竞争”一类的宏观叙事，则是罔顾科学常识及历史事实。

中美在芬太尼物质方面的交流与合作

笔者采用“芬太尼”和“中美”在《中国知网》数据库中进行全文搜索，得知在中文学术期刊中最早文献是中国的一位麻醉医生基于其于1979年11月访问美国四个医学中心而撰写的观察报告。该文作者观看到的美国同行的心脏手术“全部使用静脉吗啡复合麻醉。与我们的方法大同小异。”美国医生的用药选择中便包括芬太尼。

数十年来，麻醉学是中美两国医疗和医务人员之间的交流的业务领域之一。例如，2010年6月，美国西北大学等机构的美国分娩镇痛团队到访温州医学院附属第二医院，“进入分娩室，全程参与我们的工作，共开展分娩镇痛24例”。从交流中，中国医务人员获得了包括芬太尼在内的镇痛药使用理念和经验层面的知识。

如何对包括芬太尼在内的麻醉药品和（新）精神药品进行管制，在中国和美国都是基于国内实践而走过一个不断探索、优化的过程。两国具有共同性的做法是列管（scheduling）：以对其药理学和毒理学的科学认识、临床使用效果（包括副作用）效果的研究成果、非法使用的危害性的认识等为基础，将某种物质列入管制法规的附件；分级监管使用；在毒品流行病学知识积累的基础上调整列表内容。在这一过程中，借鉴包括美国在内的国际经验是中国药物列管的学术研究和决策参考的习惯性做法。

美国药物滥用非常常见

中国对芬太尼和芬太尼类似物采取的是事前明文列管途径。例如，依据2005年8月国务院发布的《麻醉品和精神药品管理条例》，芬太尼、瑞芬太尼等13种芬太尼物质先后被列入《麻醉药品品种目录》进行管制。

2015年10月，《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》发布，其附表将另六种芬太尼类物质纳入列管。2017年3月，又将卡芬太尼等四种类物质纳入列管。2019年5月1日开始对芬太尼类物质进行整类列管。“整类列管”意味着在中国未经国家监管授权生产或使用的所有芬太尼类物质均被视为毒品，其生产、贩卖、出口都适用毒品管制法律法规。从学术研究角度看，整类列管做法仍有优化、完善的空间。

美国的一些病毒学专家们在英文《法医学研究》中的一篇文章对中国近年的芬太尼整类列管给予正面评价，并在其结论中推荐美国重新审视历史上的事后类推列管做法，也采用事前明文列管。事实上，这两类列管程序在美国1970年《管制物质法案》（Controlled Substance Act）中就已存在。2021年5月，美国的《暂时紧急列管芬太尼类似物法案》（Temporary Emergency Scheduling of Fentanyl Analogues）生效（将九种芬太尼物质列入监管），有效期到2021年10月22日。该法的有效期在 2022年底被延长到2024年12月31日。该法案的生效意味着美国也采取了事前明文列管程序。根据相关法案，自2023年11月30日起，芬太尼前体的衍生物或类似物也受到国家管制。

中国和美国都是联合国框架下三大国际禁毒公约（《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》和《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》）的成员国。国际麻醉品管制局（麻管局）是负责监测联合国各项国际药物管制公约执行的一个独立机构。成员国履约的途径之一便是向麻管局提交麻醉药品、精神药物和前体化学品的生产量、进口和出口量、列管、进出口政策变化等监管措施方面的资料。麻管局发布的受国际管制的物质，包括麻醉药品、精神药物和经常用于非法制造麻醉药品和精神药物的物质的清单，则对各成员国都具有约束性作用。

值得注意的是，一方面，禁毒公约缔约国立法提供了样本，也为地区、双边层面的国家合作提供了参考；另一方面，缔约国基于其毒品应对的需求、跨国毒品流通的国家管辖义务和权限范畴而展开国际合作。各国对纳入跨国毒品管制的范围以及品项的认定不尽相同。因为这是因为“毒品是具有自然属性与法律属性双重定义限制的语义范畴。仅仅具有理化属性并不必然属于国家（地区）管制的毒品，只有当某种物质具有法律规定的理化属性，同时又经由立法明确加以管制，才能称之为法律意义上的毒品”。

中美建交以来，两国禁毒执法机构之间的合作走过了一个历史过程。1988年，“锦鲤鱼”案（藏于死锦鲤中的海洛因，从广州贩运到上海然后到旧金山被侦破）既是内地和香港的禁毒执法机构基于美国同行所提供的线索而协作的结果，也是中美禁毒执法合作的开始。中美《刑事司法互助协定》（2001年3月生效）使禁毒合作进入制度化阶段。2005年2月，中国国家禁毒委员会与美国缉毒署签署一项旨在建立双边毒品情报工作组的备忘录。这开启了两国间通过设立禁毒工作组而实施合作的机制。

然而，工作组机制是一种专案性、临时性安排，其议程设置基于毒品泛滥挑战程度，也就难免具有滞后性，其运行难免受到双方的国内治理热点转移及突发政治外交事件的干扰。同时，随着时间的推移和跨国毒品及金融犯罪手段的翻新，20多年前签订的司法互助协定的制度性局限越来越显现。至今，将协定升级为条约的努力没有取得成果，双方的司法机构缺乏共同侦查、起诉跨国犯罪的条约及其国内法化的制度性合作约束。更为常见的现象是美方采取单边行动，包括对中国公民和实体实施制裁、抓捕和起诉；中方则抗议美方的单边行为，甚至指责其行动的本质是“钓鱼执法”。

中美之间围绕芬太尼的科学研究、医疗使用、流弊应对、禁毒等领域都有长期的交流与合作。但药物和医疗专业领域以及政府职能部门之间的互动往往不为业界之外所知。上升到外交层面的言辞不时包括相互指责的成分，容易被社会大众甚至两国政治关系研究界看成是内容丰富但复杂的交流与合作过程的全部。