3、治理体系的碎片化

更关键的问题在于，专业市场及其产业体系弥散于城市不同区域，其有序发展依赖于不同区域的联动协同，然而整个城市治理体系却呈现出高度碎片化的状态。这主要源于过于强调属地责任，镇街的治理责任不断被压实。但不同区域的治理负担存在差异，治理要求和资源配置却相对均质化。

以安全生产为例，在同样面临一票否决的压力下，专业市场和城中村集聚区所在的街道往往承受着更大的治理压力。不少工作按数量排名通报，可街道人员编制差异却不大。例如，某个以城市社区为主的街道，面积1.1平方公里，户籍和流动人口各约1万人，却拥有行政编30多人、行政执法编制15人、事业编30名、编外人员110人左右。而某专业市场和城中村集聚区所在的街道，面积4平方公里，户籍6.56万，流动人口超15万，体制内人员配置基本相同，行政编33名、行政执法编34名、事业编39名，虽编外人员有600多人，但与工作体量严重不匹配。

自上而下对镇街在经济指标增长方面的要求不断提高，以街道为基本经济发展单位，这与专业市场及其产业体系弥散分布于城市不同区域形成张力。

极端情况下，城市街道作为基本管理单元，常常小于专业市场所在区域。在广州，单一专业市场（群）跨几个街道甚至几个区的情况屡见不鲜。上级政府要求街道在推进经济发展中实现全行业增长，这不仅造成工作重复，还引发了街道间的区域竞争，冲击了街道协同服务辖区内专业市场运转的工作机制。有干部反映，原本与兄弟街道常进行经验交流，如今因街道经济指标增长和招商压力大，且产业同质化程度高，为避免“抄作业”影响排名，交流大幅减少。

分布在不同区域的专业市场也面临同样困境，同质化的产业基础强化了彼此竞争关系，不同区之间难以围绕同类产业协同治理，现实中往往采取差异化产业升级定位以避免同质化，服务于专业市场转型升级的空间改造、基础设施建设等也呈现高度分割状态。

从专业市场及其产业体系看，不同环节分布在不同区，协同治理难上加难。制造业集群相比专业市场更不受地方政府重视，更易被改造，最终却可能影响包括专业市场在内的整个产业体系的竞争力。

结合当前专业市场发展方向，与制造集群紧密联动是提升各区域专业市场竞争力的关键。此前专业市场向广州集中，逐渐远离制造集群，而近些年专业市场向制造带回流的情况十分普遍。若空间改造驱离制造带，可能触及整个专业市场及其产业体系的核心竞争力。这种属地责任驱动下的治理体系，可能伤及专业市场核心竞争力。

此外，专业市场及其产业体系是一个系统治理工程，几乎涉及所有城市治理部门，但每个部门目标设置都从自身利益出发，对需要系统治理的专业市场冲击巨大：

规划常从理想城市空间打造出发，不顾核心区现状，大部分规划方向为商住等，基本排除工业，导致现存工业空间即便有合理需求也不能改造，也无法从专业市场发展需求出发建设新工业空间。很多专业市场和相关联的城中村在城市土地管理不完善阶段，因社会和市场主体广泛参与、利益密集等原因，产权存在“不违规”和“瑕疵”是常态。若部门仅从违建管理角度出发，专业市场和配套城中村空间就地、不改变基本格局且低成本完成改造将面临无法逾越的制度障碍。

安全生产相关部门则多从自身角度出发，基本不考虑产业发展需求和问题分布不均衡的现实。

城市更新相关部门倾向于从空间改造成本和收益覆盖或再造城市景观角度出发，专业市场这类高价值空间改造后要覆盖成本，只能定位为更高端的商住，专业市场就地转型需求难以被考虑，若不就地转型，专业市场将面临从原有产业生态中被分割出来，难以存活。

相对“弱势”的工信和商务局虽更关心产业发展，但因在要素配置上无话语权而难以发挥作用。部门设置发展目标时，也常采取一般化手段，如工信部门倾向于推动小升规，忽略产业转型和经济下行背景下企业倾向于压缩规模的现实。

农业农村部门主要针对集体经济增长提要求，却常常忽视产业发展和租金的协同起落规律。

虽然治理碎片化在各地城市治理中普遍存在，但广州大量专业市场及其产业体系弥散分布于城市各个角落，对城市统筹治理提出了更高要求，也更容易受到治理碎片化的负面影响。结果就是，广州推动专业市场转型升级效果不理想，治理效果不佳，对待专业市场态度模糊，让企业缺乏长期投入信心。

因为专业市场运营是重资本游戏，即使改造升级，也要践行“三七原则”，即三分试错、七分稳定基本盘，通过持续投入、渐进改造，探索适配升级路径，这需要较强信心和稳定预期支撑。

三、广州应该如何对待专业市场

当下，广州这一具有包容性、开放性且机会众多的城市，成为了大量遭遇冲击的小微企业找寻机会的落脚地。

我们在广州鞋业专业市场调研发现，不少工厂主从莆田来到广州。一个重要原因是，莆田的制造业产业集群因国际形势尤其是关税政策不断波动而受冲击。除少数头部企业跟着品牌成功出海外，大量小微企业面临有产能无销路的问题。即便出海企业，也因关税政策波动处于要么拼命赶货、要么无活可干的尴尬境地。

对于小微企业而言，跨境电商和企业出海都面临巨大风险，成熟安全的市场已内卷，不成熟不安全的市场可能面临“生命危险”。跨境电商虽是一个出路，但很多70后和80后的工厂老板长期从事生产经营，学习能力有限，从生产跨到销售，再跨到电子商务，风险过高，跨域知识学习难度过大。品牌化这种重资本模式，也不适合大部分中小企业家。

因此，依托线下专业市场，拿自己的货、组一点别人的货，从极小隔间开始经营，通过向周边商户学习，从专业市场的集群效益中受益，探索新发展机会，这种跨域转型对大多数中小企业家而言更加可控。专业市场对于大部分资金实力和知识能力不出众、主要依靠产业集群的中小经营者而言，无论是发展还是渡过危机，都是相对理想的场所。

事实上，当前依托专业市场和小单快反制造能力，广州众多经营者得以压缩规模、保持灵活性，适应日趋强调个性化的市场需求。在“一带一路”战略背景下，国外不断小单化和个性化的采购需求制造了新机会，让更多中小经营主体有了渡过危机的可能性。

大量位于核心区的专业市场和城中村相互依存，其机会多且生活成本低的特点，也是广州在经济下行背景下具有吸引力的另一个原因，这对普通打工人尤为重要。从这个意义上说，正是这些专业市场及作为其组成部分的城中村的存在，让普通大众有了应对经济冲击的缓冲空间，让广州这座超大城市具有了韧性，也让中国经济具有了韧性。

因此，政府应给予专业市场经营者稳定经营的信心，推动他们自主进行产业升级，更积极参与到城市更新和发展中，为中国应对经济发展波动和冲击、提升产业竞争力作贡献。

在产业升级路径上，依托广交会、专业市场及其产业体系支撑下的小单快反能力，吸引更多外商来中国专业市场采购，实现新一轮产业带（在地）出海。这有可能一举多得，既能将产业带保留在中国，又能破解产业内卷，为迷茫的中小经营者提供风险可控的转型路径，为失业或即将失业的普通人提供就业机会。目前市场采购出口贸易试点这类政策为专业市场发展带来新契机。

在治理体系优化方面，应从专业市场及其产业体系弥散式嵌入城市这一事实出发，重构整个城市治理体系。首先，强化省市统筹，从专业市场及其所在产业链一体化发展出发，建立跨域联合的产业治理共同体，成立产业链基金，支持产业升级和重点片区治理。其次，从专业市场和城市系统治理出发，重新界定各部门的职能和权力行使规则。再次，弱化属地的发展责任，根据属地治理事务分布情况统筹分配治理资源。

参考资料：

[1]温宁：《温州专业市场衰落的历史遗憾》，https://mp.weixin.qq.com/s/grLp8QSJeQa4ac3sgAFLaQ。

[2]广州市城市管理和综合执法局：《2024年6月广州市生活垃圾终端处理设施处理量》，https://cg.gz.gov.cn/zwgk/sjfb/sjjd/content/mpost_9757409.html。

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