四、地方自治制度与地方分权改革

日本作为单一制国家，其各级政府间的事权划分和支出责任的确立，似乎主要是由中央政府决定的。但是，细究下来，我们会发现日本的相关制度安排的根源在于依据宪法及一系列相关法令确立的地方自治制度，以及该制度确立的让地方政府具有自主性和自立性的目标，而不是那种简单地较为随意的中央政府向地方政府下放权力或授权。

日本的地方自治制度，虽然还存在着是“地方分权”还是“地方主权”这样一些微妙的争论，但是，它和中央集权体制下的地方分权理念显然存在着较大的差异。在一定意义上，日本战后地方自治制度的确立及其演变已内在地包含了中央和地方政府之间进行事权划分和支出责任调整的可能。

1947年5月同时实施的《日本国宪法》和《地方自治法》确立了地方自治制度。这两部宪政性法律和其他相关的多部法律，比如，1947年的《警察法》，1948年的《教育委员会法》和《地方财政法》，1950年的《地方公务员法》和《地方税法》。对地方政府的地位、中央政府与地方政府的关系、各地方政府的相互关系以及地方财政运行等重要事项均作出了规定，以法律、条例规定的形式赋予了地方政府在管理财产、处理事务以及执行行政方面的权能。

进入20世纪80年代，自治省主导推进削减自治体职员、控制工资水平、活用民间委托方式等“地方行政改革”。1995年5月，日本制定了《地方分权推进法》，并成立了“地方分权推进委员会”，有计划地推进地方分权改革。第二届桥本内阁(1996年)开始将“推进地方分权为总体原则，实施权限委让、放宽或废除某些国家干预，改革机关委任事务(指中央机关向地方政府委派的事务)，充实和强化地方财源”作为改革的方向之一。1999年7月，根据内阁会议制定的“地方分权推进计划”，制定了《关于推动地方分权相关法律建设的法律》（简称《地方分权一览法》）。该法推动了由自明治以来形成的中央集权行政体系向地方分权行政体系的转换，对推进地方分权有着极为重要的意义。

这次地方分权改革取得的成果包括，规定中央政府对地方政府的干预要遵循法定主义原则、一般法主义原则、公正透明原则；中央政府放宽和缓和制约自治体的自治组织权、编制管理权和人事管理权的必置规制；创设国家地方诉讼处理制度，自治体对国家的干预不满时，可以向设在总务省的国家地方诉讼处理委员会申请审查，国家对该委员会的劝告采取必要措施。

而最为重要的成果是经修订的《地方自治法》废除了地方政府以前所承担的“机关委任事务”。所谓“机关委任事务”是指，地方政府首长根据法律规定代行本应由中央政府或其他地方政府管理的事务。

废除“机关委任事务”制度后，地方政府的行政事务被调整分类为“法定委托事务”和“自治事务”。所谓“法定委托事务”，是指法律或政令规定由地方政府履行的本应属于中央政府或都、道、府、县政府职能范围内的事务，具体包括国政选举、护照的签发、国道的管理、国家指定统计事务等。中央对于法定受托事务干预方法为：建议、劝告、资料提交请求，协商、同意、许可、认可、更正指示、代替执行等。

“自治事务”指的是除“法定委托事务”以外的地方政府的行政事务，包括历来的地方政府行政事务，以及原“机关委任事务”中被归类为地方政府事务的内容。自治事务又包括两种类型。一种是根据法律和政令有义务处理的事务，比如，护理保险服务、国民健康保险的发放、儿童福祉、老人福祉、残障人士福祉服务。另一种是根据自身情况管理的事务，比如各种助成金的发放、文化馆、终身学习中心、体育中心等公共设施的管理。