“二次房改”的雄心与现实

2018年，深圳开启“二次房改”，提出了一个雄心勃勃的目标：到2035年筹建各类住房170万套，其中带有政策支持性的住房总量不少于100万套，占市场供应量的60％左右。届时，深圳将形成商品房占40％，人才住房、安居型商品房和公共租赁住房各占20％的住房结构，后三种住房便属于“保障房”。

当时的背景是，深圳房价上涨过快，住房矛盾非常突出。而问题的根源在于土地、住宅供给不足。

2020年以前，在房地产开发处于高峰期的10年间，相比于北上广等一线城市以及多数二线城市，深圳供地量始终较少。这10年间，深圳住宅用地成交面积431.5万平方米，居103个城市倒数第四，不到北京的10％、上海的5.8％。

为什么供应这么少？“对于多数中国城市而言，供应土地支撑房地产投资是拉动经济增长的重要动力。深圳其实也想进行这场游戏，但苦于手中无地。”宋丁表示。

深圳面积不足2000平方公里，其中一半划入基本生态控制线内，剩余一半可用于开发建设，不足1000平方公里。其中又有近30％的土地，也就是270平方公里被划入工业区块线，只能用于发展工业。真正留给包括住宅在内的城市建设用地仅有700余平方公里，已经基本被开发殆尽。

深圳人口与广州接近，但是市域面积只有广州的四分之一。以2019年为例，该市全年计划供应1100公顷建设用地，其中居住用地只占14％，产业及商业用地占32％，且绝大部分居住用地要靠城市更新来完成。

宋丁告诉记者，近年深圳政府能够供应的“净地”可能只有十几平方公里，并且散落在各区，存量最多的坪山区可能也仅有8~10平方公里。这意味深圳不可能像其他城市那样大手笔供地，也使得深圳对于房地产业的依赖较小，必须押注产业经济。利用有限的空间，一方面通过提高容积率，如现在推行“工业上楼”提高产业用地效率；另一方面就是依靠更多高新技术产业实现内涵式增长。当一些城市因为此次房地产下行谷底被“套牢”之时，深圳受此拖累较少。

但是，这确实造成深圳住宅用地出让较少，特别是在2020年之前，最少的一年仅出让一块宅地，平时每年出让宅地数量也不会超过五块。因此造成人地错配，人口持续增长，但住宅供应难以跟上。“民间一直在呼吁深圳扩容，但实际上深圳过去较长时间通过住房需求外溢的方式解决人地错配问题，惠州、东莞承接了大量深圳的外溢需求，东莞一些毗邻深圳区域的房价甚至高于东莞主城区。”宋丁说。

需求外溢之余，深圳也希望更多挖掘内部增量，一方面是依靠城市更新增加住宅供应，另一方面便是通过二手房市场。“其实深圳二手房源数量很少，此前深圳不足200万套，有限的供应成为推高深圳房价的源头。”宋丁说，供需错配带来的另一个结果是深圳住宅容积率不断提升，10年前深圳住宅多为32层，此后逐渐增加至45层、60层以上，甚至75层，只能通过不断增加的容积率解决供应不足的问题。

深圳一直没有解决土地供应的瓶颈，直到2020年之后，深圳每年利用土地整备的项目，以及释放各类主体持有的闲置土地，每年供应近30块土地，其中便有为住宅用地“补课”的考虑。

土地供应不足也制约着深圳保障房发展。2018年提出“二次房改”前，深圳每年4万套左右的住宅供应基本以商品房为主，保障房往往只有几千套，而且保障性住房筹建一直存在一个现象，即无法完成年初承诺的筹建数量。

深圳市原副市长张思平曾撰文称，2005年~2015年，深圳保障房与商品房建设规模的比例大体为1：9，即商品房建设占深圳住房建设总规模的90％，保障房只有10％。

而按照广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉的统计，深圳“十一五”（2006~2010年）、“十二五”（2011~2015年）曾分别计划建设保障房17万套、24万套，但最终均未达成，“十一五”“十二五”保障房的竣工量仅为两万套、10.2万套。其根源便是在划分有限的土地资源时，没有将供地大规模留给保障房。

因此在宋丁看来，相比于保障房的具体模式、供应数量与占比等，深圳“二次房改”最重要的意义在于将保障性住房明确为未来住房供应的主体，这意味着包括土地在内各类资源的倾斜。

2018年，深圳曾定下2035年筹建100万套保障房的目标，不过这一目标达成的时间目前已经提前至2027年。“因为按照原计划已经不足以满足需求，必须加大筹建数量、缩短筹建时间。”宋丁说。

深圳市住房建设局相关负责人表示，2021~2027年全市将累计新增建设筹集保障性住房100万套（间），覆盖约350万~400万人。预计到2035年，保障性住房覆盖人群将达到约500万人，约占全市常住人口的26％。短期内深圳保障房的筹建不断“加码”，但问题是，深圳如何发掘增量？

深圳龙华区公租房项目龙悦居小区内的住户。图/视觉中国