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杨杰:林郑月娥至今遭汇丰等银行冻结账户,如何对抗美国制裁?
编者按:特朗普的四年任期已经过去,但贸易战、长臂管辖和单边制裁作为他的政治遗产被留下来。
越来越多人已经认识到,维护单极霸权地位,遏制中国崛起,是美国的核心利益,因而中美之间的博弈与竞争将会长期化。在这一过程中,包括SWIFT在内的全套金融基础设施,都能够被美国用作制裁工具,而中国要对抗这样的霸权,唯有依托自身不断强大的综合国力,针锋相对地展开斗争。
香港因其历史上的特殊地位,港币与美元的联系汇率机制等因素,成为当前中美博弈的前线之一,由香港态势的变化,也可以一窥全局。
2020年8月7日,美国财政部宣布对香港特别行政区行政长官林郑月娥等11名香港及内地官员实施制裁。香港本地的汇丰、渣打、星展等银行响应制裁,冻结相关账户。香港立法会议员何君尧向观察者网证实,这一情况持续至今。
林郑月娥11月底接受电视台采访时透露,她作为香港特首,却没有银行能向她提供服务,政府向她发工资是用现金,她每日用现金购物,家中也存放大量现金。
今年1月9日,中国商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》,引起强烈反响,法律实务界把这个文件解读为中国的《阻断法》,使中国政府针对美国的单边制裁和长臂管辖的阻断措施有了法律依据。那么这部法律如何发挥作用?是否能够适用于包括林郑月娥在内的香港特区政府官员?
观察者网就此采访汇业律师事务所高级合伙人杨杰律师,以下为采访实录:
【采访/观察者网 周远方】
观察者网:香港的银行为何要配合美国财政部制裁?
杨杰:首先,从大的背景看,需要简单介绍一下美国财政部对外制裁的一些基本概念。
美国财政部的经济制裁手段有一级制裁和二级制裁这两个形式。所谓的一级制裁,就是限制美国人与被制裁对象从事一切与美国因素有关的交易行为,那么这里的美国人不仅包含在美国境内的美国公民和公司,也包括美国在海外投资设立的公司,都算为“美国人”;所谓“交易中含有美国因素”,不仅仅指货物,还包括科技、服务,特别是由美国金融系统参与的交易行为,以上是为“一级制裁”。
二级制裁,其实针对的交易对象不是美国人,其他外国企业和外国主体都不能与相关的制裁对象进行特定的交易,这是所谓“二级制裁”。
林郑月娥多次在公开场合表示不惧制裁
那么为什么这些香港银行要去配合美国财政部的经济制裁?那是因为存在国际金融结算系统SWIFT,全称是“环球同业银行金融电信协会”, SWIFT长期以来都是由美国的会员单位的代表担任董事长,这是因为美元在全世界跨境金融交易贸易结算中的占比,也是由美元的霸权地位决定的,所以美国财政部其实可以通过SWIFT的系统去干预其他银行与被制裁的银行之间进行的一些交易往来。
举例来说,在上述报道中,因为美国制裁的是一些香港的官员,那么如果银行在没有得到美国财政部许可的情况下,如果是与这些官员从事的一些特定交易,后续这些银行被美国财政部认为他从事的交易行为是违背了美国的一级制裁或者二级制裁, 那么接下来美国财政部会将这些香港银行“拉黑”。那么一旦这些香港银行被“拉黑”,也就意味着其他SWIFT会员银行会与其终止资金往来,因此这些银行不敢去抗衡美国的制裁,只能被动遵守美国的制裁,甚至通过“过度合规”的方式去遵守美国的制裁,以避免自己因为被美国财政部“拉黑”,导致在SWIFT系统里没办法开展与其他银行之间的正常国际金融结算活动,这是一个被迫的行为。
观察者网:您提到一个“过度合规”的概念,能否介绍一下?
杨杰:是的,为什么我会讲到“过度合规”呢?一级制裁和二级制裁是两个不同的制裁方式,二级制裁其实适用范围更宽泛,连外国公司都不能与特定对象从事相关的交易,在很多种情况下,美国对特定对象实施一级制裁,并不代表它一定会延伸到二级制裁。但是现在我们所了解到的做国际贸易的很多跨国企业,因为比较忌惮美国财政部对外制裁的长臂管辖,它们往往会采取一个“过度合规”的方式来保护自己,也就是说可能美国财政部对香港官员只是一个“一级制裁”,银行自己过度解读延伸到了“二级制裁”,什么交易和服务都不跟你做了,直接把官员“拉黑”了。
从银行的角度来讲,这当然是属于一种自我保护,但是从合规行为的角度来讲,这是一种“过度合规”,这是不足取的,等于过分扩大了美国财政部的制裁范围,助长了美国的制裁威力,这是需要纠正的。
《南华早报》报道:美国制裁影响香港官员及家人日常生活
观察者网:今年1月9日,商务部令2021年第1号发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》,能否介绍一下这部法律的立法目的?
杨杰:商务部今年2021年第1号令出台之后,引起了相当大的热议,我们法律实务界把这个文件解读为中国的《阻断法》。
这部《阻断法》出台的大背景,其实大家都知道,是跟去年一整年中,以特朗普为首的美国保守派势力对中国的不断打压有关。包括针对华为的芯片禁令,通过修改“外国直接产品规则”,限制包括台积电在内的全球企业为华为代工芯片,导致华为不得不出售了荣耀手机的业务。美国甚至还拉黑了小米,认为小米涉及军工,限制美国公司投资,这些一系列的打压措施,其实对中国企业在海外的经营和布局造成了非常大的影响和损害。
另外一方面,我们也看到在2019年美国国会通过了针对香港的所谓“民主与人权法案”,干涉了中国内政。在这个法案出台之后,去年下半年我们看到,美国陆续对香港和内地的一些官员进行制裁,同时我也注意到,在美国出口管制体系当中,已经取消了原先对香港实施的差别化待遇,取消了原先美国对香港的一些不同于中国内地的特殊优惠政策。
但是中国维护主权和领土完整,特别是在香港实施《国安法》的决心,是没有任何的变化的。我们不会拿国家利益去跟美国进行一些商业利益上的交换,所以从大的背景下看,以香港为前线,中美两国之间的这种博弈在不断升级。香港和中国内地的一些官员,乃至中国在海外的一些高科技企业,都会遇到美国长臂管辖的问题。
在这样的情况下,其实商务部出台了中国的《阻断法》意义重大。
这部法律借鉴了欧盟相关阻断立法的经验,因为欧盟企业此前因为美国对伊朗的单边制裁措施受到了很大的利益损害,所以欧盟不支持美国的对伊朗的单边制裁措施,为了维护欧盟企业的利益,出台了一个欧盟的《阻断法》。
中国借鉴了欧盟的阻断法的立法经验,出台了“商务部2021年一号令”。它虽然是一个商务部出台的部门规章,但从立法上来讲,标志着中国有了自己的阻断法,具有划时代的意义。
观察者网:《阻断法》是否适用于上述美国对相关中国官员制裁的情形?
杨杰:从《阻断法》本身的立法上来讲,其第一条和第二条中都提到,“外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则,不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国(地区)及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”。其中大家要注意到,就是关于“中国公民、法人或者其他组织”应该怎么解释的问题。
法律层面上说,如果只作限定在中国境内的中国公民、法人或者其他组织解读的话,可能不适用中国香港地区,但是也可以做扩大化解读,将其适用于中国香港地区。因为中国香港和中国内地是“一国两制”,所以中国内地政府制定的,特别是像商务部的这种部门规章,并不是当然适用于中国香港地区。可能还需要人大进行一个特别的决定,或者进行一个释法。因为现在商务部出台的《阻断法》,条文一共只有16条,所以我们觉得后续可能还会有一个类似“操作指引”的文件。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 周远方 
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