02.弹性问责：违规行为的有限监督

财政项目资金都规定了特定用途。只要基层政府整合、挪用，那么审计部门应该不难发现违规行为。尤其是随着财政制度规范化的增强，这些违规行为较容易被发现。对于这些违规行为，上级的基本态度是，审计但不追究。

如果审计部门不进行财务审计，就是渎职、失职。审计之后是否处理，则是上级党委政府和纪检监察等部门的职责。上级纪检监察部门也面临两难抉择：如果全部介入调查处理，那么打击面太大，且不合情理；如果放任不管，那么违规行为可能愈演愈烈，并损及法律制度的权威。所以，上级纪检监察部门一般采取弹性问责的策略，会调查处理部分违规行为，但并不覆盖所有的违规行为。

电视剧《县委大院》截图

上级一般把握四条底线：一是违规行为的性质不是太严重，没有产生太大的影响，上级没有明令要求调查处理；二是违规整合、挪用的资金被用于公共目的，基层干部没有将资金据为己有；三是违规行为没有触碰红线，没有整合、挪用明令禁止整合的专项资金；四是不告不理，即只要没有人举报，一般不会进行调查。

因此，上级进行审计时，即使发现了这些违规行为，也可能因为法不责众而不得不作罢。上级也很清楚，这些违规行为很大程度上是基层体制导致的，是基层干部在既定的制度环境下形成的一种默契。

这些灰色地带的存在也为基层干部提供了灵活操作的空间，使基层政府在常规财政资金紧缺的情况下也能继续运转、发展，进而出政绩。如果纪检监察部门对这些违规行为一律查处，基层干部既缺乏常规财政资金，又无法从其他渠道获得资金支持，那么很可能催生消极怠工行为。在这些违规行为已成默契的情况下，对基层干部追责也容易让他们“寒了心”，进一步强化他们“不干没错，干得多错得多”的认知。

最终，纪检监察部门只能对这些违规行为采取有限监督的策略。上级明令要求查处、性质严重的违规行为，纪检监察部门必须介入调查，并对有关责任人问责。有的即使被查处问责，上级也可能“高高举起，轻轻放下”。其他一般的违规行为，上级则采取默认的态度。

但基层干部仍然普遍表示出担忧。纪检监督的强化、问责的泛化，增加了基层干部的不安全感。基层干部担心这些违规行为会成为日后的隐患。一旦未来发生变故，曾经的违规行为就成了把柄。毕竟，违规是铁的事实。只要被揭发，涉事的基层干部就难辞其咎。

03.走出监督悖论的重心放在哪里

在违规行为成为一种默契的情况下，如果监督过严，易造成打击面太宽，挫伤基层干部的积极性；如果放任不管，则违规行为加剧，并损及法律制度的权威，监督悖论由此形成。

要走出监督悖论，在加强监督、强化法律制度权威的同时，根本出路在于进一步理顺基层体制。

国家近年来不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的监控。但是，在基层体制未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下，基层的各种违规行为就不可避免。

由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力，它们不得不设法甚至违规去寻求各种资源。在乡镇基本需求无法被满足的情况下，越限制、监督，就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责，可能因为法不责众而不了了之，有损法律制度的权威，还会使基层干部人人自危，不敢干事创业，进而导致基层干部避责行为的蔓延。

《县委大院》里“照章办事”往往意味着办不成事

监督的初衷是促进基层政府行为合规。

当前，自上而下的监督体系不断完善，但是基层的制度体系没有理顺，结构性地导致了一些不规范行为。对于这些不规范行为，基层政府已经形成了一套共识（潜规则）。在监督强化的环境下，不规范行为的风险日益增加。由此造成的局面是：一方面，基层体制不断催生不规范行为；另一方面，对基层干部不规范行为的监督问责在不断强化。上级如果将重心放在问责基层干部上，可能会掩盖基层体制／制度体系本身的问题。

因此，基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责，又要理顺基层体制机制，使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有成效。

未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等方面，使财政资源分配更为合理，为基层提供更为充裕的常规财政资金。

最后，需要说明的是，笔者无意为基层干部的违规行为辩护。实际上，基层干部的某些违规行为确实包含主观因素，需要受到严厉监管和惩处。本文主要分析的是由于基层体制未能理顺而导致的违规行为，阐明这一违规行为形成的具体机制，并指出解决这一问题的重点方向所在。