编者按：

日前，第十四届人大常委会第十次会议在北京召开，审计署审计长侯凯发布的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计情况。国务院重点审计了13省159县2021年至2023年8月补助资金231.37亿元，占抽审县同期补助总金额的91%，发现三大主要问题。

问题之一是部分补助资金管理使用较为混乱。有的被直接挪用，66县将19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。有的被变相挤占，41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。有的被串通套取，5县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。

华中师范大学中国农村研究院教授田先红在其新著《韧性：县乡政府如何运行》中谈及相关问题，指出在县乡政府中，对项目资金被挪用的现象存在所谓“监督悖论”——“放任不管不行，监督过严也不可行”。观察者网刊载相关书摘，供各位读者参考。

【文/田先红】

我们在某地调研时发现，由于县乡政府本身缺乏维持运转和提供公共服务的常规资金，而各种项目资金又要求专款专用，因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。

绝大多数干部并没有将项目资金据为己有，而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管，可能导致项目资金被挪用的现象更为严重，但若真要追究起来，县乡干部也有冤屈，可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行，监督过严也不可行，便形成了所谓“监督悖论”。

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01.监督悖论的根源

基层干部违规行为的产生，有其体制根源。

一是财政体制的问题。

在县域，不少单位都是差额财政拨款单位。上级只为这些单位提供一部分预算资金，不足部分需要单位自筹。

比如，在年终奖发放上，上级只为乡镇、部门提供发放年终奖的权力，但是干部年终奖励的资金要由乡镇、部门自筹。如果乡镇、部门无法筹集到资金，即使获准发放年终奖，实际上也无钱可发。乡镇领导的权威受损，干部们的工作积极性也被挫伤。因此，乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集压力。Ｍ镇镇长说：“我跟书记两个人，一睁眼，就想怎么找钱。”（访谈笔记）

不过，让人疑惑的是，尽管各乡镇、部门多多少少都存在资金缺口，有的缺口还非常大，乡镇领导也经常抱怨不好筹钱，筹钱的压力很大，但最后似乎所有的缺口都补上了。问题的关键就在于，乡镇、部门是如何填补这些资金缺口的？

《县委大院》中曹立新县长点破“潜规则”

二是项目体制的问题。

项目制是一种理性化的制度设计。它追求治理目标的合理化，通过严密的流程、制度来实现资金投放目标。贫困县具有整合涉农项目资金的权限，但是整合的权限、边界不明确，这导致允许整合的项目资金被整合，不宜整合的项目资金也被整合。

此外，有些项目的设计确实与基层社会实际不符，如果严格按照上级的项目规划标准，则项目无法落地实施。县乡政府不得不变更项目计划，将项目资金用于其他地方，这实质上构成了挪用项目资金的行为。

在常规财政资金不足的情况下，乡镇要自主发展，自寻出路，自己想办法筹钱。如果乡镇不设法筹钱，就无法满足基本需求（包括发放年终奖），更谈不上发展、出政绩了。但是，无论是出于晋升还是其他因素，乡镇领导普遍有打造政绩的动力。要出政绩，要发展，就缺资金。在不允许借债的条件下，乡镇要解决资金问题，要么“吃项目”，要么自己想办法筹集资金。

为确保资金链不断裂，乡镇一般采取以下策略：一是向上级争取工作经费；二是向上级争取项目资金；三是拆东墙补西墙。如此，乡镇才能够维持运转。

这些违规行为普遍存在，被上级默许。在县域基层，这些行为具有一定的合法性。基层政府和干部有时会突破财政管理制度的约束。当然，基层干部也必须把握底线，诸如救灾、扶贫、低保、五保的资金是红线，基层干部一般不敢触碰。

总之，一方面，上级期待乡镇干部做事情、出政绩。乡镇干部要出政绩，就要发展，要发展就必须要拥有超出上级转移支付的额外资金。另一方面，上级转移支付的资金只能满足乡镇保运转的需求，项目资金跟基层社会实际不符的情况确实存在。当挪用项目资金成为大家的一种默契时，它便成为一种潜规则。违规行为的存在，为日后问责埋下了风险。