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兰小欢:招商引资中的地方官员
腐败与反腐败
政府投资和土地金融的发展模式,一大弊端就是腐败严重。与土地有关的交易和投资往往金额巨大,且权力高度集中在个别官员手中,极易滋生腐败。近些年查处的大案要案大多与土地有关。在最高检《检察日报》从2008 年到2013 年报道的腐败案例中,近一半与土地开发有关。[11] 随着融资平台和各种融资渠道的兴起,涉嫌腐败的资金又嫁接上了资本市场和金融工具,变得更加隐秘和庞大。党的十八大以来,“反腐败”成为政治生活的主题之一,并一直保持了高压态势。截至2019 年底,全国共立案审查县处级及以上干部15.6 万人,包括中管干部414 人和厅局级干部1.8 万人。[12]
从经济发展的角度看,我国的腐败现象有两个显著特点。第一, 腐败与经济高速增长长期并存。这与“腐败危害经济”这一过度简单化的主流观念冲突,以腐败为由唱空中国经济的预测屡屡落空。第二,随着改革的深入,政府和市场间关系在不断变化,腐败形式也在不断变化。20 世纪80 年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒” 和各种“投机倒把”有关;90 年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关;21 世纪以来,与土地开发相关的案件成了主流。[13]
要理解腐败和经济发展之间的关系,关键是要理解不同腐败类型的不同影响。腐败大概可以分为两类。第一类是“掠夺式”腐败,比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等,这类腐败对经济增长和产权保护极其有害。随着我国各项制度和法制建设的不断完善、各种监督技术的不断进步,这类腐败已大大减少。比如在20 世纪八九十年代,不规范的罚款和乱收费很多,常见的解决方式是私下给办事人员现金,以免去更高额的罚款或收费。如今这种情况少多了,罚款要有凭证,要到特定银行或通过手机缴纳,钱款来去清楚,很难贪腐。我国也基本没有南亚和非洲一些国家常见的“小偷小摸”式腐败,比如在机场过检时在护照里夹钱、被警察找茬要钱等。近些年,我国整体营商环境不断改善。按照世界银行公布的“营商环境便利度”排名,我国从2010 年的全球第89 位上升至2020 年的第31 位,而进入我国的外商直接投资近五年来也一直保持在每年1300 亿美元左右的高位。
第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业,而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩,
也要在私下给官员很多好处。这类腐败发生在招商引资过程中,而相关投资和建设可以促进经济短期增长,所以腐败在一段时期内可以和经济增长并存。但从经济长期健康发展来看,这类腐败会带来四大恶果。其一,长期偏重投资导致经济结构扭曲,资本收入占比高而劳动收入占比低,老百姓收入和消费增长速度偏慢。第七章会讨论这种扭曲。其二,扭曲投资和信贷资源配置,把大量资金浪费在效益不高的关系户项目上,推升债务负担和风险。第六章会讨论这种风险。其三,权钱交易扩大了贫富差距。第五章会分析不平等对经济发展的影响。其四,地方上可能形成利益集团,不仅可能限制市场竞争,也可能破坏政治生态,出现大面积的“塌方式腐败”。党的十八大以来,中央数次强调党内决不允许搞团团伙伙、拉帮结派、利益输送,强调构建新型政商关系,针对的就是这种情况。
杭州开展政商关系问题专项治理,资料图来自央视新闻
党的十八大以来的反腐运动,是更为广阔的系统性改革的一部分,其中既包括“去杠杆”等经济结构改革,也包括防范金融风险改革,还包括各类生产要素尤其是土地的市场化改革。这些改革的根本目的,是转变过去的经济发展模式,所以需要打破在旧有模式下形成的利益集团。在改革尚未完成之前,反腐败会长期保持高压态势。2020 年,哈佛大学的研究人员公布了一项针对我国城乡居民独立民调的结果,这项调查从2003 年开始,访谈人数超过3 万人。调查结果显示,党的十八大以后的反腐成果得到了广泛的认可。2016 年,约65% 的受访者认为地方政府官员整体比较清廉,而2011 年这一比例只有35%。[14] 居民对中央政府的满意度长期居于高位,按百分制计算约83 分;对地方政府的满意度则低一些,省政府约78 分,县乡政府约70 分。
但在尚未完成转型之前,习惯了旧有工作方式的地方官员在反腐高压之下难免会变得瞻前顾后、缩手缩脚。2016 年,中央开始强调“庸政懒政怠政也是一种腐败”,要破除“为官不为”。2018 年,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,强调“建立健全容错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误, 把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误,同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”这些措施如何落到实处,还有待观察。
改革开放40 年以来,社会财富飞速增长,腐败现象在所难免。美国在19 世纪末和20 世纪初的所谓“镀金年代”中,各类腐败现象也非常猖獗,“裙带关系”愈演愈烈,经济腐化政治,政治又反过来腐化经济,形成了所谓的“系统性腐败”(systematic corruption)。之后经过了数十年的政治和法治建设,才逐步缓解。[15] 从长期来看,反腐败是国家治理能力建设的一部分,除了专门针对腐败的制度建设之外,更为根本的措施还是简政放权、转变政府角色。正如党的十九大报告所提出的,要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。
结语
1994 年分税制改革后,财权集中到了中央,但通过转移支付和税收返还,地方政府有足够的财力维持运转。但几乎所有省份,无论财政收入多寡,债务都在飞速扩张。可见政府债务问题根源不在收入不够,而在支出太多,因为承担了发展经济的任务,要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题,也不是简单修改政府预算框架的问题,而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权,从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。
算账要算两边,算完了负债,当然还要算算借债投资所形成的资产,既包括基础设施,也包括实体企业。给基础建设投资算账,不能只盯着项目本身的低回报,还要算给经济和社会带来的整体效益。但说归说,这笔“大账”怎么算并没有一致认可的标准,争议很大。然而无论怎么争,这笔账总归应该考虑人口密度和设施利用率。在小城市修地铁、在百万人口的城市规划建设几十万人口的新城、在远离供应链的地方建产业园区,再怎么吹得天花乱坠,也很难让人看到效益。至于实体企业,很多行业在资金“大水”漫灌之下盲目扩张,导致产能过剩和产品价格下跌。但同时也有很多行业在宽松的投资环境中迅速成长,跻身世界一流水准,为产业转型升级做出了卓越贡献,比如光电显示、光伏、高铁产业等。下一章就来讲讲它们的故事。
注释:
[1]城市人口的教育数据来自国家统计局《中国 2010 年人口普查资料》。政府工作人员的教育数据来自 2006 2013 年的“中国社会综合调查”微观数据。
[2]这些数字来自财政部前部长楼继伟的文章(2018)。
[3]北京大学姚洋和上海财经大学张牧扬(2013)收集了1994—2008 年间 241 个城市1671 名市长和市委书记的数据,发现他们在一个城市的平均任期是3.8 年,中位数是3 年。中山大学杨海生和罗党论等人(2014)则收集了1999—2013 年间近 400 个地级市的市长和市委书记的资料, 发现平均每年都有近三成的地级市中至少有1 个人职务发生变更。大量研究显示,地区经济指标随地方主官任期变动,读者可参考北京大学周黎安著作(2017)第六章对这些研究的总结。
[4]复旦大学王之、北京大学张庆华和周黎安等人的论文发现,市领导升迁和城市面积扩张之间有正向关系(Wang, Zhang and Zhou, 2020)。
[5]关于省、市、县各级地方主官晋升和当地经济表现之间的关系,研究非常多,北京大学周黎安的著作(2017)对此进行了系统的梳理和总结。
[6]辽宁大学徐业坤和马光源(2019)研究了官员变更和本地工业企业产能过剩之间的关系。对外经贸大学吴敏和北京大学周黎安(2018)研究了官员晋升和城市“可见”基础设施建设投入之间的关系。
[7]2013 年之后,省市 GDP 和投资增长率有所下降,这一现象及相关解释可以参考复旦大学张军和樊海潮等人的论文(2020)。
[8]在我国官场晋升中,政绩和人情都重要,是互补关系,读者可参考圣地亚哥加州大学贾瑞雪、大阪大学下松真之和斯德哥尔摩大学大卫· 塞姆(David Seim)等人的论文(Jia, Kudamatsu and Seim, 2015)。关于组织中人情关系和工作表现的基本经济学理论,可以参考芝加哥大学普伦德加斯特(Prendergast)和托佩尔(Topel)的论文(1996),以及复旦大学陈硕、长江商学院范昕宇、香港中文大学朱志韬的论文(Chen,Fan and Zhu, 2020)。
[9]“ 县处级” 干部占政府工作人员的比例,来自密歇根大学洪源远的著作(Ang, 2020)。基层正科晋升副县级的概率,来自北京大学周黎安的著作(2017)。
[10]斯坦福大学的克雷普斯(Kreps)教授是经济激励理论的大家,他写过一本关于“公司如何激励员工”的通俗小书(2018)。在这本书中,经济学强调的“外部激励”(incentive)只占一部分,而管理学更加重视的“内心驱动”(motivation)则占了大量篇幅。
[11]数据来自复旦大学陈硕和中山大学朱琳的合作研究(2020)。
[12]数据来自中央纪委国家监委网站上署名钟纪言的文章《把“严”的主基调长期坚持下去》。
[13]改革开放以来各种腐败形式的详细数据和分析,可以参考复旦大学陈硕和中山大学朱琳的论文(2020)以及密歇根大学洪源远的著作(Ang, 2020)。
[14]数据来自哈佛大学坎宁安(Cunningham)、赛什(Saich)和图列尔(Turiel)等人的研究报告(2020)。
[15]关于美国这一时期的腐败和治理,马里兰大学经济史学家沃利斯(Wallis)的论文(2006)很精彩。
兰小欢:《置身事内:中国政府与经济发展》,上海人民出版社·世纪文景2021年。
- 原标题:兰小欢:招商引资中的地方官员 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 朱敏洁 
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