每经记者 张蕊 每经编辑 陈旭

5月5日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》明确提出，到2022年，我国城乡融合发展体制机制初步建立。到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。

国家发改委规划司有关负责人就《意见》答记者问时表示，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，必须明确改革的大方向大原则，坚持农业农村优先发展，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。

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推动新生代农民工融入城市

城乡要素流动不顺畅，一直是城乡二元壁垒的突出体现。

记者注意到，本次《意见》为建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，提出了健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制等9项改革举措。

国家发改委规划司前述负责人表示，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，既是提高经济效率、提升全员劳动生产率、降低交易成本的关键制度，又是提高社会运行效率、降低社会成本的重要制度。必须破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。

清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明曾在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，我国目前进城务工的农民已高达2.88亿，虽然2.2亿农民工及其家属已被统计为城镇常住人口，但他们并没有城市户籍，这就在很大程度上制约了这部分城镇常住人口消费的增长。

本次《意见》在健全农业转移人口市民化机制方面提到，要有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。

在蔡继明看来，一旦农民在城市落户，他们在城市就业的时间就会相对延长，消费水平自然可以大大提高。因此，解决城市化问题，就是要降低农民进城务工的门槛，加快农民工的市民化，要促进迁徙的人口定居，帮助进城的人口落户，增加收入，这也是拉动城市消费需求的重要途径。

完善农村土地征收制度

建立集体经营性建设用地入市制度，一直以来备受市场关注。

在这方面，《意见》明确要加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。

那么随着征地范围缩小，哪些集体土地可以入市呢？

对此，蔡继明表示，在目前“三块地”改革试点中，允许入市的农村土地仅限于农村集体经营性建设用地，即存量的乡镇企业用地，这部分土地仅占农村集体建设用地的14%，而且绝大部分已经投入使用，仅靠这部分土地入市，不足以缓解目前城市建设用地供不应求的状况。

他认为，要放宽农地入市的条件，允许农村集体建设用地中超过70%的宅基地，特别是3000万亩闲置的宅基地入市，这样有助于构建起城乡统一的建设用地市场，实现城乡之间土地资源的合理配置。

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补齐城乡公共服务短板

“农村公共服务是乡村发展的明显短板，实现城乡融合发展必须加快补齐这个短板。”前述负责人表示，必须推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨。

在这方面，《意见》提出了6项改革举措，主要是建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村医疗卫生服务体系、健全城乡公共文化服务体系、完善城乡统一的社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、建立健全乡村治理机制等。

除了城乡公共服务不均等以外，城乡基础设施差距大，也极大地影响着城乡融合发展的进程。

对此，国家发改委规划司前述负责人表示，从国际经验看，率先推动城乡交通等基础设施互联互通，是一些发达国家推动城乡融合发展的最直接措施，贯穿于城镇化的每个阶段。

“近些年来，我国乡村的基础设施建设取得长足进步，但与城市相比仍然十分滞后。必须把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，推动乡村基础设施提挡升级，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。”该负责人说。

对此，《意见》提出了3项改革举措，主要是建立城乡基础设施一体化规划机制，推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施和城乡污染物的收运处置体系；健全城乡基础设施一体化建设机制，明确乡村基础设施的公共产品定位，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制；建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度。

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