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白重恩:为什么“特事特办”能够为中国经济带来增长?
最后更新: 2022-07-19 18:19:44【导读】 本文为白重恩在《中国与西方:当前经济、政策与应对》新书分享研讨会上的主题演讲《中国经济的新阶段与地方政府的新角色》。
【演讲/白重恩】
讲到地方政府的新角色,首先我们要考虑一下政府在经济发展中能起什么样的作用。
关于政府的作用,有一些很传统的思考,这些在文件中讲了很多。总体来说,我们可以把它叫做一个市场制度的体系,这个体系是普惠的、正式的制度,包括政府对于人身安全的保护、对于产权的保护,执行合同,政府在收入分配上要起一定作用。另外政府还可以抗争市场失灵,包括提供公共品、匡正外部性还有信心不对称的问题。
如果我们的经济不是一个完全竞争的市场,存在一定的垄断,特别是有自然垄断,政府还有责任要对垄断进行归置。这是传统的教科书中谈到的政府的作用。
此外,政府还有一些作用。经济社会中有多重均衡,我们希望从一个低水平的均衡向高水平的均衡迁徙的时候,就需要有一定的协调。尤其是如果现在的一些作为可能会影响到未来在什么样均衡上的时候,我们可能要做一些计划,希望未来这个市场能够收敛到一个比较高水平的均衡,这是教科书里面尤其是发展经济学的教科书里面会说到这样的问题。
以上我们讲到的是希望有一个完整、完善的市场制度体系,政府在其中起这样的作用,然后在这个基础之上做计划和协调。
但如果我们所面临的普惠的正式制度不怎么完善,那么政府应该怎么办。在发达国家、在新兴市场中,包括在中国我们的市场经济制度并不是那么完善,比如产权保护还不完美,制度有不合理的地方,有的时候市场准入有诸多不合理的限制,尤其是对民营企业。要素市场也不完全平等,不同的企业获得要素的难度会不一样。
有的时候,我们不同的部门制定不同的政策,还会出现制度打架的情况。也有时候,制度空缺并不代表着没有规定就可以要做什么就做什么,往往是制度空缺的时候就什么都不能做。公共品的提供也不充分,规章制度遵从成本比较高的地方恰恰是制度不完善的地方。
在这种情况下,政府应该起什么样的作用?地方政府能起什么样的作用?制度不完善的问题是不是也影响到我们国家?从世界银行的指标体系,它是一个营商环境的排名,在2015年的时候,在189个经济体中,我们的总体排名是第90,有的指标排在比较后,比如说办理施工许可证189个里面排到第179。
至少在改革开放以后相当长的时间内,正式的市场制度、体系并不那么完善。如果我们看这几年的指标这些都有了很大的进步,那是因为我们这几年在营商环境的改善方面,政府做了很大的努力。
要理解中国过去的增长,可能就需要回答这样的一个问题,中国经济是如何在正式的经济制度并不健全的情况下实现快速增长的,这对我们要谈今天的问题,在新时代地方政府要做什么也是有关的,毕竟还有历史的依赖性。
我和我的合作者就认为我们一系列的非正式制度的安排,帮助了中国的企业能够克服这些营商环境上诸多的障碍,帮助中国经济实现了比较快速的增长,我们把这个叫做特事特办。
在讲特事特办之前,我也想说如果普惠的政治制度不怎么完善,最好是完善制度。但是也有的时候完善制度不是一蹴而就的,它需要时间和努力。即使从现在来看,我们也不可能实现一夜之间制度全部完善。
在制度不完善的情况下,又没有办法很快来使它更加完善的情况下,特事特办可能就是我们的一个出路。
所谓的特事特办是指我们的地方政府帮助一部分民营企业突破正式制度上的一些不利规则,从而帮助这些企业进入市场,在市场中生存,并且成长。
这里面我们说的各种各样的问题都有可能得到地方政府的帮助,比如说产权保护不是很完美的时候,企业就想着说能不能让地方政府参与我的经营,我们早期的乡镇企业很多就是企业找到政府,让政府成为它的股东之一,这个时候政府就对这些企业的产权能够做更好的保护。
现在可能不一定是政府来做,我们有一些民营企业和国有企业合资来形成混合所有制的企业,一定程度上也会觉得更加安全,也会觉得有一些业务比较容易获得资金,获得其他的要素也会比较容易。当然这些地方就是特事特办。
如果说我们认为特事特办是带来中国经济增长的一个重要原因,就需要回答两个问题。
特事特办在很多国家都普遍存在,为什么中国的特事特办就带来了经济的增长?而在很多国家这个特事特办没能带来经济的增长?中国有什么特殊的地方?我和我的合作者发表了一篇文章,我们就讲这样的问题。
第二个,我们这样特事特办的非正式制度不是普惠的,不是每一个企业都能成为特事特办的受益方。那么地方政府是如何做到有选择地提供这些帮助?地方政府能选对这些企业吗?如果它自己选不对,能不能找别人来帮助它选对这些企业?只有受惠的企业足够大、足够多,这样特事特办的制度才能够有效地促进整个经济的增长,所以这是第二个问题——特事特办的理论如何解释中国如此大规模民营企业的成长,我们在这方面做了一些数据的工作。
山东东营:海洋装备制造企业技术员赶制产品。图源:视觉中国
为什么特事特办在中国带来了经济的增长?
关于第一个问题,为什么特事特办在中国带来了经济的增长?它可能对经济增长带来的好处超过了成本,我们认为其中有三个方面。
一是中国地方政府有强大的行政能力,可以用来为选定的企业伸出援助之手,这个援助之手有一些是帮助企业克服制度上的障碍,包括克服不利的市场准入限制、改善基础设施、提高办事效率等等。也有的时候是为企业以优惠的条件来提供要素,包括土地、信贷等等,甚至有的时候帮助企业来应对它的竞争对手。
有一些是会对整体的经济效率都有帮助,但有一些也会存在某些企业得到了好处,可能对其他企业就不一定是那么好的一个消息,因为要素的供给是有限的,有一些企业以优惠的条件获得要素,其他企业获得要素就更困难,阻止竞争对手的进入,对于潜在的进入者显然是不利的。但是我们认为至少在相当长的一个阶段,中国的地方政府它是帮助企业,而且帮对了企业,伸出了援助之手,而这一些主要是帮助企业克服一些制度上的障碍。
为什么政府有了能力这么做,它会不会去做,它还要看有没有激励这样去做。我们认为在中国我们的地方政府官员出于发展地方经济的责任感,或者是希望通过他们的努力来获得政绩或者是晋升的机会,所以地方政府具有支持特事特办比较强的动力,而且不管是出于责任感,还是出于获得政绩的需求,他都会努力地选择支持那些效率更高、规模更大、更具发展前景的企业来支持,这就为整个经济的增长带来了动力。
第三是中国有多个地区,如果地方政府已经支持了某一个行业的一个企业,它可能就不会再支持同一行业其他的企业,因为它要为它已经支持的企业来保护市场。
如果是这样,那么可能竞争就受到了约束,但是中国有很多的地区,潜在的进入者如果在一个地区获得不了支持,可能在另一个地区获得了支持,我们一个很重要的发展是中国的全国大市场在改革开放到现在是在不断地形成,现在还在强调形成统一的大市场。
只要是一个统一的大市场,这个企业在什么地区关系都不大,我在这个地区得不到支持,我到那个地区得到支持,我就可以参与整个经济的发展进程中,这是为什么我们认为特事特办制度可以起到帮助。
为什么有这么多的企业得到了帮助?我们认为除了地方政府直接为一些企业提供特事特办以外,还有通过国有企业来提供特事特办。刚才我也讲到,现在有一些民营企业通过跟国有企业来形成混合所有制企业,来让他们更容易获得资源,更容易获得市场,更容易获得合同。
- 原标题:中国经济的新阶段与地方政府的新角色 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 刘惠 
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