10月24日，十四届人大六次会议表决通过全国人大常委会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。

同时，全国人大常委会继续授权国务院提前下达部分新增地方债务限额，期限仍为5年，意味着2024-2028年的新增债务限额可以像过去一样提前到上一年四季度发下达。由于2023年地方政府新增债券规模为4.52万亿元（一般债券7200亿元，专项债券3.8万亿元），今年底可以提前下达2024年新增地方债务限额最高可达2.71万亿元。

这一政策无疑为中国经济恢复注入一剂强心剂，引发社会高度关注与讨论。3.7亿，是为了冲刺第四季度经济增速，还是主要为缓解地方政府财政压力？而专项债下达地方政府后，该怎么用，用在哪里，能否真正解地方政府的“渴”？

针对本次中央财政重磅政策，观察者网对话了北京大学国家发展研究院院长姚洋教授。

观察者网：姚老师，您好。10月24日，最受国内各界关注的消息是，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。这一消息引发了极大的关注和讨论，在这个时间点拿出这些政策，希望达到什么目的，发放至地方的国债能在哪些方面发力？

姚洋：就现在掌握的信息来看，具体怎么用、用在哪还不是很确定，只能根据官方对外正式公布的信息中包含哪些方面的用途，那这些应该就是最主要的。

中央政府发放1万亿国债的目的，还是要结合我们当前所处的经济情况来分析，特别是地方政府财政状况。过去三年，地方政府在防疫上花了很多钱，根据清华大学经济管理学院院长白重恩老师的估算，地方政府斥资4万亿左右用于疫情，导致它们现在资金不足，所以这段时间我们听到很多地方政府财政紧张的报道。

在这种情况下中央决定增发国债是恰逢其时，有利于补充地方政府的财政赤字，特别是缓解投资需求上的财政紧张。

观察者网：24日您在联合早报上发表了一篇文章，其中的一个观点是希望中央能增发4-5万亿的特别国债。这个时间点很巧，我们现在看到中央确实推出1万亿国债，但不知道这个数量能够达到什么的效果？之后是否可以预期还会再有所追加？

姚洋：未来是否会追加，现在还不好说。就我自己根据目前经济状况的判断，如果地方政府的财政真如白重恩老师所估算的那样，过去三年累计了如此巨大的赤字，那么1万亿显然是不够的。所以，期望中央政府能够允许地方政府发更多国债。

我们的地方债确实是个问题，特别是地方政府的商业性债务，这是老大难了，所以一定要治理，中央的方向也是对的。但现在的问题是，在地方政府如此困难的情况下，是不是治理地方债的最好时机？我觉得这一点值得好好探讨。

大概从去年年底开始，我们治理地方债的方式就是把水龙头关紧一点，但在当时的背景条件下，显然使得地方政府出现了财政紧缩，从某种程度上来说是存在政策失误的。

我个人认为，由于刚走出疫情，整体经济扩张还缺乏真正动力，地方政府在我们国家的经济里面又占了特别大的比重，它一旦表现收缩，那么整个经济就会跟着收缩。

从今年7月召开的政治局会议之后，中央已经意识到了这个问题，所以开始着手调整，比如出台1.5万亿的地方政府化债方案，这对于缓解地方政府的债务压力是有帮助的；到10月底，再推出1万亿国债，以进一步缓解地方财政压力。

但是想让地方政府真正缓过来，我觉得至少到明年年初，应该把明年的专项债提前发放，而且明年专项债的规模要再大一些。中央应该明确表示，有一些专项债就是用来救助地方政府的日常开销的。

仔细看这次1万亿国债的用途，主要还是针对投资，对于地方政府财政赤字的实质解决不大。我此前也呼吁，我们还是应正面关注地方政府的财政赤字问题，如果这么大的赤财政赤字问题不解决，那么整个社会经济都是收缩式的。

我原本的期待就是到明年年初的时候，能把明年的国债提前发放就行。那么，这次十四届人大六次会议传达的积极信号是，除了1万亿国债外，将2023年四季度有望提前下达的专项债限额再次提升至60%，即2.7万亿（一般债0.43亿元、专项债2.28万亿元），这是时隔两年后再次将提前发放额度提到这个水平。

观察者网：确实是“双管齐下”，关于1万亿国债的用途，重点提了八大方面，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。作为专项债，这些资金有规定的使用项目或渠道，是不是真正能解地方政府财政上的“渴”？

姚洋：这也是我比较担心的。当然，现在去看文件内容，说的有点模糊，比如这个“灾”是否涵盖新冠疫情支出的那些钱，因为这里面有部分是欠了企业的钱或欠发的工资，但这些是否包含在内，暂时也不清楚；如果包含在内，当然是好的；但如果要先进行水利建设方面的投资，对地方缓解财政困难起不到太大作用，所以之后要看发放下去后各地的具体实际用途。

坦白说，在地方政府财政很困难的情况下，想让它再扩大投资，难度很大。我们都知道专项债一般只能负担项目支出的一部分，几乎不可能把整个工程的款项都覆盖掉。历史的数据就是如此，所以地方政府要么用自有资金来补充一部分，但目前肯定不可能，要么问银行借，但银行借贷得要资产抵押，没有资产也借不成；最后怎么办，只能去市场上公开发债。然而，后面这两项恰恰是地方政府扩大商业性债务，这样一来又和我们当下治理地方商业性债务的议程又冲突了。于是问题来了，这头放了，商业性债务那一头是不是也要放？

所以与其这样矛盾，还不如直接明确告诉地方政府，这笔特别国债就是用来弥补你过去三年的财政赤字，不用再去另外扩大商业性债务了。因为这些国债就是明债；一次性多发一些，实质解决地方政府困难，让他们轻装上阵，然后再拿出办法去治理它过去存在的那些老大难问题。我的一个总体想法是，既然我们提出政策去解决一件事，就应该到位，不能做一半从而引起其他问题。