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苏奎:“民资入铁”的前世今生
最后更新: 2022-01-27 08:24:041935年11月,南京国民政府铁道部根据《铁道法》又制定了更具操作性的《民营铁道条例》,第四条对民营铁道进行了定义,
“民营铁道公司得加入政府股本。但不得超过资本总额之半数。”
显然,民国所谓的民营铁道实际上民营控股的公私合营铁道公司。令人惊奇的是,这与80年后的杭绍台铁路公司的股权结构基本相近,只不过后者是民营资本过半,占比51%,国有股份占49%。
事实上,民营铁道需要国家占有一定或者半数的股份,这种设想在大清就已经有充分讨论。1907年1月11日,张之洞在《请将商办铁路定章三十年后由官收买一半片》中明确提议:
“窃拟各省铁路如系商办者,豫为明定章程,俟开车三十年后,即由官备价收买,归之国家。但只收一半,其一半商股仍存其中不动。……”
张之洞之外,邮传部也曾讨论此事。张之洞在1908年8月24日致陈夔龙的电报中这样写道:
“各省商办铁路,闻邮传部意,将来皆须由官收回,其年限若干,给价若干,尚不可知。”
可以说张之洞对BOT模式颇为青睐,1906年其在《湖北境内川汉铁路接修办法折》中甚至提出“湖北土薄商贫,近年财力已忧枯竭……议将湘省边界自宜章以下至郴州属境之永兴县止,让归粤省代修,一切权利暂归粤省代管,以路成后二十五年为限,准照粤省原用工本由湘省备价赎回……拟将宜昌以上鄂路暂归川省代修,一切照湘粤前案办理……”
他认为湖南湖北两省民穷,可分别让广东与四川商办铁路公司代修两省境内铁路,经营25年后,再由两省按原价赎回。可见,民国时期的民营铁路管理思想实是源于晚清。
孙中山视察粤路公司。来源:北青网
邮传部确实草拟了《民业铁路条例》,但未及颁布,清政府就覆没了。让人唏嘘的是,清政府时期唯一完成的两条商办条路,也是全国最早的两条民营铁路,广东潮汕铁路和新宁铁路,在抗日战争时期均被拆除,运营时间基本也就是30年。
1913年3月,北洋政府以清廷草案为基础,颁布了大总统令《民业铁路条例》,第58条规定:铁路及其附属物国家得收买之。关于前项买收之年限及方法另定之。
然而,保护私企权益,恰恰也需要强有力的中央政府来统管。军阀混战的北洋时期即使有中央法律规定,也不可能真正发挥作用。新宁铁路运营不到30年时,在1927年被民国广东省地方政府强行接管。陈宜禧老先生心力交瘁,精神失常,两年后不幸去世。
杭台模式+
2006年7月14日,天津国恒受让了广东罗定铁路总公司100%产权,企业性质由国有变为私营,这就意味着连接广东罗定与广西岑溪的罗岑铁路将由民企天津国恒铁路控股股份有限公司负责建造。
作为一条名副其实的民营铁路,当年一度被舆论广泛关注并被赞为中国私营铁路的先锋,可以说这是继大清潮汕铁路后(被当年商部在奏报中评价为“现在铁路由华商承办者,潮汕一路,实为嚆矢,自应切实维护,树为风声”),广东再次开民营铁路的先河。
然而,本该2009年开通的铁路,15年过去了,开通之日仍渺无音讯。这简直是给铁路民营开了一个糟糕的头。
铁路作为基础设施投资周期长、资金量大,且收益率不高,初期往往都是都是亏损的,没有多少民资耗得起。即使拥有国家干线优质资源的中铁总,据报道,截止2021年9月30日,负债总额已达到惊人的5.84万亿,前三季度亏损高达698.03亿元。铁路确实不是一个可以赚大钱赚快钱的生意,这是一个国家重要的功能性基础设施。
梁启超曾经总结了支持铁路国有的四大论点:
1. “以众人所牺牲,供少数人垄断,岂得谓平?”
铁路具有占用公共资源(土地)多而利润厚的特点(铁路在发展初期属于新兴产业,基本没有竞争对手。干线铁路利润率较高。以北京到武汉的京汉铁路为例,1911年收入1131万元,成本346万,盈余则高达759万元),私人垄断经营导致不公平,国有则可以利益共享而减少人民的负担;
2. “性质往往偏于独占,则运费昂,而利用不能普及,一国产业将被其害。”
铁路建设倾向于垄断(如不会规划重复平行线路),私人经营为获得最大利润而定价高,导致铁路不能普遍使用,不利于国家发展经济;
3. 国有铁路“酌盈剂虚,使底于平”。
私人经营铁路会使得铁路在全国不能提供普遍服务,没有效益好的铁路补贴效益差的铁路,经济效益差的区域可能难以享受铁路服务,国有铁路则可以利用交叉补贴机制服务经济落后及人口稀疏区域;
4. “缓急之际,运兵馈粮,托诸私路,动生窒碍。”
铁路有重要的国防功能,私人铁路不利于国防、战备或其他应急的高效使用。
对于民营铁路的观点,他则认为:“其主张民有之利者,虽持之有故,而理由要不能如国有论之完足。”更重要的是,他认为,“国家社会主义为最协于中庸,而国有铁路政策实能使此主义之精神现于实者也”。
100年过去了,梁启超的时代与当下的社会状况已是换了人间,但其观点仍大致不差。经过改革开放40年的发展,今天民间资本的实力已今非昔比,如何设计出更好的机制加以利用,实现双赢,确实是需要当下进行探索的重大课题。毕竟无论是铁总,还是地方政府,不差钱的时代可能已经过去了。
2015年7月,国家发改委发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》,文件表示要全面开放,对于社会资本投资铁路可以说诚意满满,完全张开手臂欢迎民资入铁,相比2012年和2005年彼时铁道部半开半掩的鼓励民资文件,可以说力度是空前的。
杭台高铁就是这份文件的成果,也是国家发改委大力支持而后成的。在某种程度上,杭台高铁也是民营资本如何进入铁路120年探索的新成果。
根据发改委上述文件,民资入铁并非与晚清以来形成的铁路国有理念相悖,文件明确要求设计退出机制,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道,保障社会公共利益和经营者合法权益不受侵害。这也是杭台高铁30年经营期而后移交地方政府的设定依据。
杭台高铁在2016年12月23日正式开工建设,国家发展改革委副秘书长、投资司司长许昆林在当天接受媒体采访时称:“项目实施将对更好吸引民营企业参与国家重大基础设施PPP项目起到很好引领示范作用。……国家发改委将密切关注和跟踪项目实施进展,及时总结,形成可复制可推广的经验。”
值得注意的是,他也指出了存在的问题:“当前我国PPP推进存在一些问题:有的地方倾向于将PPP当成一种新的融资手段,对提高公共产品和服务供给效率重视不够……”在这些“重视不够”的领域,或许需要新的项目进行探索,我们有理由期待杭台模式+。
“政策无绝对之美,故往往有学理上公认为良策者,及适用之于事实上,则各国各异其结果。”梁启超的点评可以说非常契合世界铁路改革史,世界上并没有什么灵丹妙药。中国的铁路改革不能漠视他国的改革经验,更不能不回望自己的历史,历史书写的不只是过去,也包含了未来,至少是线索,只是需要我们去发现。当然,所有的一切都不能代替我们自己今天的探索。
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