美国真正失去的，是塑造未来地区秩序的能力

再往深一层看，美国过去十五年真正流失的，既包括某些政策工具边际效能的下降，也包括部分具体议题上的相对优势减弱，或许更重要的是，它将实力、规则、规范和信誉整合为地区秩序塑造力的能力在削弱。虽然当下特朗普并不看重这个，但美国要想保持在亚洲的持续存在，除了仍需拥有显著的军事实力、制度和盟伴网络，只是这些优势越来越难像过去那样，自然汇聚为一种能够定义地区未来方向的领导力。

美国议程设置能力的相对下降，已经是一个越来越明显的趋势。过去几年，美国官方始终试图用较为完整的战略语言来界定“印太”的未来。特朗普新版《国防战略》则把“在印太通过实力威慑中国”列为第二条核心行动路线，并明确提出要沿第一岛链构建更强的拒止防御。换句话说，美国持续试图以更广覆盖、更强竞争性和更高安全化程度来界定“印太”的战略议程。

但与此同时，美国越来越难有说服力地回答亚洲“应当走向何处”。从官方政策文本看，无论是拜登时期强调“强化美国角色并强化地区本身”，还是特朗普第二任期强调“在印太形成有利于美国的力量平衡”，美国的议程设计都越来越强烈地围绕竞争、威慑和供应链安全展开。

可对于亚洲多数国家而言，地区未来并不只是安全问题，更是增长、互联互通、产业升级和发展空间的问题。也正因此，美国虽然仍然能够主导很多安全话题，却越来越难独占地区发展的主议程。

RCEP已于2022年生效，CPTPP也继续作为一个涵盖12个经济体的自由贸易安排运作；相比之下，美国虽然推动了IPEF，但截至2024年底，IPEF的三个非贸易支柱协定已经生效，贸易支柱谈判仍未完成。更何况，特朗普迄今为止尚未做出（或者说仍无暇顾及）有效主导亚洲经济议程的实质性举措。

这背后反映的是美国对亚洲地区议程设置能力在相对下降。在实际操作层面，美国对“印太”地区事务的处理方式愈发难以摆脱大国竞争逻辑的牵引；对地区未来的叙事越来越难脱离“围绕中国组织战略”的思路。安全议程当然重要，但当一个大国越来越主要通过安全化议程来定义地区未来时，它对地区发展想象和合作想象的吸引力就很难不受到影响。

除此之外，美国规则制定能力的相对下降，同样是其秩序塑造力减弱的重要体现。所谓规则制定能力，并不是指美国是否还能推动某些规则、倡议或机制，而是指它是否还能像过去那样，把自身优势嵌入一种较为广泛、较具包容性、并能获得普遍认受的制度框架之中。

拜登时期的“印太战略”其实表达得很清楚：美国希望与盟友伙伴一道，更新既有联盟、组织和规则，并推动一个“自由开放”的地区秩序；特朗普第二任期也继续通过美日、美印等双边与小多边安排，把供应链安全、技术合作、军事后勤和地区威慑纳入到地区战略之中。2025年的美日联合声明强调美日同盟是“印太”和平、安全与繁荣的基石，同年美印联合声明则把后勤、情报、军力机动、贸易和供应链合作更紧密地结合起来。

然而，这种规则与机制的扩展所呈现出的功能性、排他性和竞争导向特征愈发凸显，而不再主要是一种开放性和普遍性制度供给。美国今天当然还在塑造规则，但它更多是在关键技术、供应链韧性、关键矿产、军工协作和联盟互操作性这些领域，以“小圈子”“分模块”的方式推进合作。近年来的IPEF也是如此。这些事实说明美国很难再通过规则本身来组织一个更广泛的地区共识。

因此，美国失去的是通过规则来塑造地区秩序的能力。它可以在某些战略性领域形成局部规则优势，却很难像过去那样把这些规则优势上升为一种更普遍的秩序规范。规则依然重要，但当规则越来越服务于排他性而不是包容性时，其塑造地区秩序的正当性和地区黏性就会下降。

而美国信誉与政治感召力的相对下降，也在削弱其将战略投入转化为领导力的能力。大国领导力从来不只是军力和资源的函数，也取决于地区国家是否相信它的承诺具有连续性、政策具有可预期性、地区投入具有持久性。过去几年，美国历届政府都强调盟友和伙伴的重要性，但强调本身恰恰说明，这种信任需要被不断巩固和修补。

3月19日，特朗普在椭圆形办公室会见了日本首相高市早苗。双方就“维护台湾海峡和平稳定的重要性”等议题进行了讨论，并协商提升中程空对空导弹（AMRAAM）等武器的产能 AFP

特朗普政府则一方面强调美国对“印太”的优先投入，另一方面又明确把“增加盟友与伙伴责任分担”列为核心行动路线之一。这样的表述本身就反映出美国今天对地区秩序的塑造，越来越依赖外部成本分摊和战略协调，而不再是单凭自身能力就能稳稳托住。

更重要的是，当美国强调让盟友和伙伴“做得更多”时，也会使地区国家更加关注美国“通过盟伴网络转移负担”。即便美国仍然拥有强大的军事存在和经济资源，也会更难形成过去那种带有明显政治感召力的领导地位。

所以，美国在亚洲真正流失的，是将各方面优势整合起来、进而塑造地区未来的能力，也很难像过去那样将“绝对实力优势”自然转化为“秩序主导优势”。

美国的战略得失给中国什么启示

讨论美国过去十五年在亚洲的战略得失，意义并不只是在于评判其成败，更重要的是由此反观大国经营地区和塑造地区秩序的一般逻辑。美国的教训说明，一个大国即便拥有显著的实力优势、广泛的盟伴网络和丰富的政策工具，也未必能自然把这些资源转化为稳定的地区领导力。真正决定其地区地位能否稳固的，往往是投入方式是否与地区需求相契合，战略工具之间是否能够形成正向转化。对中国而言，这一点尤其值得重视。

自“印太战略”出台以来，美国在大国竞争的逻辑下，愈发倾向于拉拢许多偏务实的地区国家归入其“盟伴体系”的版图之中，仿佛安全合作有所加深、机制联系不断增多，这些国家就会在中美战略竞争中稳定地向美国一侧靠拢。

可现实要复杂得多，亚洲多数国家在作决策时，首先衡量的是本国利益，同时还会受到国内政治更替、财政负担、产业诉求和社会舆论的牵动。对它们而言，中国与美国的市场、资金和技术以及与美国的安全合作，往往是并行考虑的几组变量，很难被简单压缩为阵营选择。

尤其在特朗普任期内，美国对盟伴的压价、逼责和交易式政策，很容易放大这些国家对追随美国成本的敏感性，也会加重其对政策不确定性的疑虑。

对中国来说，更值得重视的是采取分化策略，把地区国家区分开来看，细致辨别正式盟友、准盟友、功能性伙伴以及策略性摇摆者之间的差异，抓住它们对美关系中的利益裂缝和现实顾虑，实行分层施策。

对于那些安全上倚美、经济上连华、政治上求稳的国家，尤其要避免简单作立场判断，而应着力增加利益纽带，用市场、投资、产业链合作和地区公共产品去影响其政策权衡，逐步削弱其对美国单边战略安排的依附。亚洲本就是一个利益结构高度分化、政策弹性很强的地区，谁更能顺着这种复杂现实去布局，谁就更有可能在未来的地区博弈中掌握主动。

此外，美国亚太战略带给我们的另一个启示是，不能把周边经略工作过度安全化。美国过去十五年在亚洲的一个突出问题，就是其地区战略越来越围绕竞争、威慑、风险防范和供应链安全来组织；与此同时，美国虽然也重新调动经济与技术工具的“武器化”。如果一个大国越来越主要通过议程安全化来经略地区，则会削弱其地区认同和秩序塑造的能力。

对中国来说，周边经略工作当然不能脱离安全考量，尤其在大国博弈加剧、地区局势更复杂的背景下更是如此；但越是在这种环境下，越要避免把周边简单理解为安全博弈场。亚洲国家普遍更看重发展空间、产业联系、基础设施互联互通和政策回旋余地。谁能在安全之外，持续提供更多发展性、合作性和制度性收益，谁就更可能在长期中形成更稳固的地区影响力。

事实上，真正可持续的地区领导力，最终来自稳定性、包容性与公共产品供给能力，而不只是军事存在或短期动员能力。美国今天在亚洲的这些优势越来越难自然转化为秩序塑造力。特朗普第二任期则更加明确地强调“burden-sharing”（负担分摊）与“burden-shifting”（负担转移），并把盟友责任分担放在突出位置。当地区国家对一个大国的长期承诺、政策连续性和成本承担意愿产生疑问时，这个大国即便仍然强大，也会更难形成带有吸引力的领导地位。中国若要在周边和更广义亚洲塑造更稳固的影响力，需要把自身发展、区域合作和秩序供给更有机地结合起来。

从这个意义上说，美国错失的，不只是十五年时间，更是一种在相对实力优势削弱的关键档口，将现存优势转化为主导地区秩序的机会；而中国真正应吸取的是如何避免自己未来也陷入“投入增加、收益递减”的大国困境。归根结底，地区领导力不是单靠力量维持的，它更取决于一个国家能否为周边提供长期稳定的预期、可共享的发展机会，以及一种不以排他为前提的秩序想象。

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