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银森录:坚决不加入多项环境公约,美国在顾忌什么?
最后更新: 2021-10-13 09:03:54·背后的政治较量
观察者网:《生物多样性公约》在谈判过程中会遇到哪些政治、经济等因素的阻碍?为何《公约》一直面临着履约资金长期不足的问题?
银森录:《公约》谈判不仅是围绕生物多样性保护的大目标,背后还涉及到各个国家的利益,某个共识的达成或许会让一部分国家得到好处,但会损害别的国家的利益。比如说大家都想从利用生物多样性资源上得到好处,提供资源的人想多拿点,使用资源的人想少付点,这就产生了分歧。又比如说,发达国家从道义上呼吁发展中国家保护森林,但有些发展中国家饭都吃不饱,巴不得把森林全砍了种地和开矿,根本没有保护生物多样性的动力和能力。
此外还有一些政治方面的考量,比如“共同但有区别的责任”是环境领域国际谈判的基石,意味着发达国家需要为发展中国家履约提供资金和技术等方面的支持,发达国家向发展中国家提供技术等服务,主要目的之一是可以拉近和发展中国家的关系,以期在其他国际场合得到支持;一些发展中国家坚持生物多样性保护的强硬态度,很多时候也是为了在其他领域向国际社会和发达国家呼吁更多的援助。
《公约》第20、21条规定了《公约》的资金机制,全球环境基金(Global Environment Fund,GEF)是《公约》的主要资金机制,它按照《公约》要求和基金自身的政策导向为发展中国家和经济转型国家提供资金支持。GEF于1994年开始正式运行,此后以每4个财年为1个增资期,目前正处在第7增资期。其资金主要来自发达国家的认缴、国际银行等机构资助,以及一些发展中国家如中国、巴西、印度、墨西哥等的认缴。
GEF在每个增资期内都设定了重点业务领域以支持《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《关于汞的水俣公约》等公约的履约。生物多样性一直是GEF的重点业务领域,投资金额也逐期增加,并在第6增资期以后超过气候变化成为第一大重点业务领域。
自成立以来,GEF已在170个国家支持了超过4500个项目,赠款总额超过181亿美元,其中在生物多样性领域投入超过40亿美元,并撬动了额外100多亿美元的资金,在150多个国家中支持了1300多个项目。
而在国家层面,很多国家设立了用于其国内环境保护或生物多样性保护的资金。根据各国家向《公约》秘书处提交的履约国家报告,2015年,我国在生物多样性保护领域投入了约277.6亿美元,加拿大投入54.6亿美元,韩国20.5亿美元,墨西哥14.8亿美元,印度25.5亿美元,法国24.7亿美元,德国16亿美元,哥伦比亚2.3亿美元,厄瓜多尔1.3亿美元,缅甸0.4亿美元,埃及0.1亿美元,等等。
可以看出并不是每一个国家都有足够的财政来支持生物多样性保护,许多国家的生物多样性保护还依赖GEF、世界银行等项目的支持。据估算,要扭转当前全球生物多样性持续衰退的趋势,每年至少有500亿美元的缺口,而要实现2030年生物多样性保护目标,未来十年至少需要7000亿美元的额外投入。
观察者网:《生物多样性》公约196个缔约方当中没有美国,为什么30年来美国坚持“不入群”?许多全球性的环境《公约》美国都没有加入,他们在顾忌什么?
银森录:美国是很现实的国家,加入国际公约主要看有没有好处。以《海洋法公约》为例,美国不加入,就可以不承认200海里的专属经济区,他的军舰就可以以“航行自由”为由到处晃。
另外举一个例子,2015年,《联合国气候变化框架公约》COP21在巴黎召开,会议通过了《巴黎协定》,这是气变公约继《京都议定书》后第二个具有法律效力的协议。协定要求发达国家继续带头减排,并继续为发展中国家提供资金支持。美国作为缔约方也签署了协定,之后协定在2016年生效。
但仅过了一年,时任美国总统特朗普就以促进就业和经济增长为由,不愿继续减排和支持发展中国家,宣布退出《巴黎协定》。虽然保留了气变公约缔约方的身份,但不履行缔约方义务。可以说他们在全球环境治理方面没有什么顾忌,唯一的顾忌就是能不能保住国内的选票。
在生多公约方面,美国的生物技术全球独步,如果加入了《公约》,势必会对其获取和利用他国的物种资源和遗传资源等产生掣肘。相反,作为最大的发达国家,不加入《公约》可以让其免于出资义务,而一些关键性的议题,可以通过其政治盟友进行干预,从而保证自身利益。
观察者网:为什么西方国家不怎么关心《生物多样性公约》,而将更多的注意力放在《气候变化框架公约上》?
银森录:事实上,在1992年的里约环境与发展大会上,形成了三个环境方面的国际公约——《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》和《联合国生物多样性公约》,也就是著名的“里约三公约”。在当时,气候变化、荒漠化和生物多样性丧失都属于全球环境恶化的重要表现,受到的重视程度是相当的。
但随着时代的发展,气候变化逐渐与碳排放直接挂钩,尤其是《京都议定书》生效后,减排成为了发达国家的义务,而碳排放几乎等同于一个国家的工业发展,因此成为备受关注的一个公约;生物多样性事关环境健康和粮食安全等,也得到了一定程度的关注,但因为没有《京都议定书》类似的强制性义务,难以与气变公约相提并论;而荒漠化公约,则因为缺少大国角力和资金支持,逐渐边缘化,甚至我国在2017年承办了荒漠化公约第13次缔约方大会,也鲜有人知。
观察者网:《生物多样性公约》COP15和《联合国气候变化框架公约》COP26十月份将在中国昆明和英国格拉斯哥分别举行,这两个公约之间有怎样的联系?COP15是否会影响CO26的谈判?
银森录:两个公约都是在1992年6月5日里约环发大会上开放签署的,其中《生物多样性公约》(以下简称CBD)于1993年12月29日正式生效,《联合国气候变化框架公约》(以下简称UNFCCC)于1994年3月21日正式生效。
CBD有三大目标:1.保护生物多样性;2.生物多样性组成成分的可持续利用;3.以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其它形式的利用。其缔约方大会每两年举办一次。
而UNFCCC的目标是“减少温室气体排放,减少人为活动对气候系统的危害,减缓气候变化,增强生态系统对气候变化的适应性,确保粮食生产和经济可持续发展”。其缔约方大会每年举办一次。
从两大公约的目标来看,它们是有共通性的,因此在两个公约的谈判中,经常设置相关的议题,如在CBD谈判中,会讨论如何保护生物多样性以应对气候变化,也会讨论通过保护生物多样性达到减缓气候变化的目的。
为了提高生物多样性相关国际公约的协调与配合,实现不同公约之间的协同增效,CBD秘书处与其他几个国际公约秘书处建立了联络小组,其目的是联络组定期召开会议,探讨合作与协作活动,并交换信息。这些公约包括:《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)、《联合国防治荒漠化公约》(UNCCD)、《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)、《保护迁徙物种公约》(CMS)、《世界遗产公约》(WHC)和《拉姆萨尔公约》(RAMSAR Convention,也就是湿地公约)等。
由于CBD和UNFCCC都需要大量的资金投入,而国际社会对环境保护和治理能够投入的资金是有限的,因此在资金的分配方面肯定会有所冲突,可以预料的结果是今后能够同时满足生物多样性保护和减缓气候变化的项目将越来越多。
我们作为COP15的东道国,为确保“2020年后全球生物多样性框架”的顺利通过,势必会在资金等方面做出一定的保证,如成立生物多样性相关专项基金、增加对CBD的捐款等。COP15若能成功举办,也会为我国在全球环境治理方面树立更好的形象,这也会为我们在UNFCCC的COP26上争取话语权提供更多的帮助。
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- 责任编辑: 李泠 
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