-
颜昌武:乡镇政府为什么会有这么多临时工?
——乡镇政府编外用工的一个解释性框架
关键字: 基层政府临时工临时工惹祸乡镇政府管理五、结论与讨论:自主性扩张在国家治理中的意义
本文的基本结论是:乡镇政府编外用工是有限的编内人员不足以应付日益繁重的工作任务的无奈之举,但“有编不用,编外扩编”体现了乡镇政府在面对复杂治理任务时的能动者角色。针对这种能动者角色,本文提出了“自主性扩张”的解释框架,这一框架是基于既有研究和经验观察的一种理论概括,对于我们理解当代中国的国家治理尤其是基层治理逻辑具有一定的普遍性意义,具体表现在如下三个方面:
第一,自主性扩张的解释框架有助于我们以微观角度为切入点,管窥大国治理中合法性与有效性之间的张力。如何既维护国家政权的合法性与权威性,又能实现国家政策在不同地区的有效实施,是推进国家治理现代化必须面对的现实课题。[25]对中央政府来说,合法性是其施政的重要维度,因为每一个支配系统都必须确立和培养其合法性。[26]
政府规模的膨胀对合法性是个严峻的挑战,政府人员的扩张意味着财政支出的增加,意味着政府对社会“掠夺”的加剧。为了赢得公众对国家合法性的认同与支持,中央政府有着强烈的动机约束地方政府的“掠夺之手”,编制管理正是这样一种约束性的制度设计。但对地方政府来说,首要的问题是如何有效地完成中央(上级)政府交办的任务。
面对既定的制度环境,乡镇政府只有努力拓展制度外的治理资源,不断增强组织的弹性,才能有效地适应和应对基层治理的复杂局面。从这个意义讲,乡镇政府编外用工的自主性扩张,是乡镇面对刚性的制度约束与有限的治理资源时,向上级政府传递的一种策略性用人诉求。在不能容许乡镇突破合法性的框架又不能给予乡镇更多的治理资源时,上级政府对乡镇的这种策略性诉求采取了容忍乃至默许的态度,必要时则会以“编外管理编制化”等方式加以约束。
第二,自主性扩张的解释框架有助于我们以一种动态的眼光,洞察集权与分权之间的逻辑。在单一制国家里,分权通常被看成是中央政府对地方政府的主动“放权”,地方政府在这一过程中是被动的受益方,缺乏讨价还价的能力。市场维护型联邦主义理论就认为,虽然中国经济奇迹的取得离不开包括乡镇在内的地方政府的积极有为,但这种积极有为是中央政府放权的产物。[27]
乡镇政府编外用工自主性扩张的现象超越了这一理论,表明集权与分权并非单向的线性关系,而是中央与地方相互建构的产物。编制管理是典型的集权式管理,实行“中央统一领导、地方分级管理”的体制,凡是涉及编制事项,均由机构编制管理机关“一家管理、一家审批、一家发文”。但乡镇在这种集权性的制度约束下,实现了从行政编制与事业编制混编混岗,到编外人员的编制化管理,再到突破核定编外人数的“编外超编”,直至以编外人员管理编内人员,一步步地获得了上级政府的默许,这种以变通方式赢得制度化生长空间的分权之路,生动地展示了集权与分权之间的动态博弈。
从这个意义上讲,我们不能受限于中央政策的文本层面,而要着眼于地方政府实际上拥有的超出政策文本的自主选择空间,并依据约束性制度环境的实践效应来理解地方政府的行为逻辑。
第三,自主性框架提供了一种基于能动者的分析视角,有助于我们更加全面地、客观地审视乡镇政府和乡镇干部在政策执行过程中的积极角色及其努力。威尔逊(James Wilson)对德国基层军队的分析表明:对于一个以执行任务为目标的组织来说,获得充足的自由裁量空间,以自己所认为最好的方式重新定义任务,并给这一任务注入使命感,是完成任务的关键前提。一支士兵突击队之所以能够在远离总指挥部之外且没有精确详细指令的情况下,在令人困惑的、易变的环境中成功地战胜强大的敌人,关键在于它有在一个纪律严明的总系统中保持完成总目标的独立行动能力。[28]
中国改革开放40年所取得的巨大成就,离不开广大乡镇干部的努力,但在许多关于乡镇的研究中,乡镇政府被认定是欺上瞒下、阳奉阴违的“掠夺性政府”、乡镇干部则是“没动力的,被动的”政策执行者,是“吞噬农民的寄生虫”。[29]这种消极的定位并不能很好地解释中国乡镇何以会取得实实在在的发展与进步,这也使得我们需要更为复杂的经验证据来把握乡镇在政策执行中的角色及其效果。[30]因此,我们可能需要借鉴威尔逊的分析,以一种积极的视角看待乡镇政府的行为逻辑,视其自主性扩张为一种旨在完成工作任务的努力。
本文的研究同时引发了我们的一些思考。首先,乡镇政府编外用工的自主性扩张虽然有助于增加组织弹性,缓解治理压力,但只有当上级政府编制管理严重脱离乡镇政府的实际需要时,才会产生乡镇编外用工的现象。乡镇事多人少,一个根本原因是乡镇的编制基数是依据十几年前的情况确定的,过去十几年,乡镇治理日新月异,但编制管理没有做到与时俱进。
十九届三中全会在强调“推动治理重心下移”的同时提出“强化党对机构编制工作的集中统一领导,统筹使用各类编制资源,加大部门间、地区间编制统筹调配力度,满足党和国家事业发展需要”,如何依据这一顶层设计,在强化编制管理的刚性约束力的同时依据基层治理的实际情况做好编制资源的动态调整,是未来编制管理应当着力解决的重点难题。
其次,乡镇政府编外用工的自主性扩张,表明基层政府能够在现有约束性的制度框架内依据自身效用目标来选择性地履行其职能,从而放大了其自我赋权行为的不确定性,[31]使得其既可能伸出“扶助之手”,也可能伸出“掠夺之手”。在乡镇的编外用工实践中,一些地方对编外人员的岗位需求、招聘渠道、人员类别、用工期限、用工数量和用工条件等,缺乏统一的规定和标准,招聘程序缺乏规范,编外人员进入渠道多样,这势必对公务员队伍的理性化建设形成冲击,最终有损基层政府的公信力,削弱基层治理的有效性。因此,如何落实十九届三中全会关于“严格控制编外聘用人员,从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度”的要求,限制可能的“掠夺之手”,是乡镇政府编外用工自主性扩张不得不直面的拷问。
最后,乡镇政府编外用工,必然涉及到薪酬问题。编外人员的薪酬从何而来?在现实中,其薪酬要么来自财政拨款,要么来自用人部门的自收自支。编制只有落实到财政上,才具有实际的意义。财政拨款的编外人员也是财政供养人员,编外人员数量的不断增长,也有违政府“财政供养人员只减不增”的承诺。而让用人部门自收自支,则容易滋生“谋生式行政”,让乡镇将大量时间和精力用在“找钱”“养人”上,或者让编外人员以收费、罚款的方式获得报酬,形成事实上的“与民争利”,从而侵蚀国家政权的合法性和社会基础。
(本文原载于《中国行政管理》2019年第4期)
参考文献
[1][11]赵子建. 基层政府人员编制隐性膨胀问题研究[M]. 北京: 国家行政学院出版社, 2013.
[2]叶静. 地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例[J]. 社会学研究, 2016(1).
[3]吕芳. “软编制约束”:对地方财政供养规模隐性增长的一种解释[J]. 北京行政学院学报, 2016(5).
[4]郑崇明, 孙宗锋. 市场、科层与组织的适应性——来自公安机关警务辅助人员的经验发现[J]. 新视野, 2017(3).
[5][14]钱先航, 曹廷求, 曹春方. 既患贫又患不安: 编制与公共部门的收入分配研究[J]. 经济研究, 2015(7).
[6]Kevin O’Brien & Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China. Comparative Politics, 1999(2).
[7][19][20][21][美]唐斯. 官僚制内幕[M]. 郭小聪等译. 北京: 中国人民大学出版社, 2006.导论, 18, 100, 19.
[8][22][23]Michael Lipsky. Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service. New York: Russell Sage Foundation, 2010.
[9]景跃进, 陈明明, 肖滨. 当代中国政府与政治[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2016.
[10]Dali Yang. Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China[M]. Redwood City: Stanford University Press, 2006.
[12]柏良泽. 完善公务员录用制度须以“凡进必考”为前提[J]. 中国人才, 2006(19).
[13]曹康泰主编. 地方各级人民政府机构设置和编制管理条例解读[M]. 北京: 中国法制出版社, 2008.5.
[15]周雪光, 练宏. 中国政府的治理模式: 一个“控制权”理论[J]. 社会学研究, 2012(5).
[16]张静. 案例分析的目标: 从故事到知识[J]. 中国社会科学, 2018(8).
[17]朱光磊, 张志红. “职责同构”批判[J]. 北京大学学报, 2005(1).
[18]熊万胜. 基层自主性何以可能——关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析[J]. 社会学研究, 2010(3).
[24][29][30][德]海贝勒, [德]舒耕德, 杨雪冬主编. “主动的”地方政治:作为战略群体的县乡干部[M]. 北京: 中央编译出版社, 2013.
[25]周雪光. 权威体制与有效治理: 当代中国国家治理的制度逻辑[J]. 开放时代, 2011(10).
[26][德]韦伯. 经济与历史·支配的类型[M]. 康乐等译. 桂林: 广西师范大学出版社, 2004. 297-305.
[27]钱颖一, 许成纲. 中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张[A]. 张军, 周黎安主编. 为增长而竞争: 中国增长的政治经济学[C]. 上海: 格致出版社, 2008.
[28][美]威尔逊. 官僚机构: 政府机构的作为及其原因[M]. 孙艳等译. 北京: 生活·读书·新知三联书店, 2006.
[31]何显明. 市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J]. 浙江大学学报, 2007(6).
- 原标题:颜昌武:刚性约束与自主性扩张 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-06-26 07:35:42
-
《新闻联播》罕见连播四篇评论,回应为何讨伐蓬佩奥
2019-06-26 07:18 观网看片 -
把主题教育学习会放在龙华烈士陵园,李强等集体瞻仰缅怀先烈
2019-06-25 23:13 上海观察 -
快讯!警方抓获嫌疑人
2019-06-25 23:10 疑案追踪 -
大连警方:已锁定一名嫌疑人
2019-06-25 22:37 疑案追踪 -
不认清中国的决心 美方只会产生更多误判
2019-06-25 22:34 中美关系 -
女子遭暴打细节:疑被拖入单元楼,称不认识打人者
2019-06-25 22:16 疑案追踪 -
几十年来,国家为你的裤子操碎了心!
2019-06-25 21:42 也谈改开 -
影帝被指索要天价片酬还想避税 知名导演发声
2019-06-25 20:24 明星那点事儿 -
51位老人为何愿意把自家钥匙交给他?
2019-06-25 20:20 -
上海市委书记专题督导打击惩治“套路贷”工作,明确这些重点
2019-06-25 20:17 上海观察 -
饶毅接任首都医科大学校长 系北大终身讲席教授
2019-06-25 19:22 -
习近平会见第九届全国“人民满意的公务员”受表彰代表
2019-06-25 19:10 新时代新气象新作为 -
深挖涉黑恶线索,上海市司法局扎实推进扫黑除恶专项斗争
2019-06-25 19:04 扫黑除恶 -
准确识别“套路贷”,成功解套方法多
2019-06-25 18:59 扫黑除恶 -
中央扫黑除恶第16督导组第8小组督导上海闵行反馈会召开
2019-06-25 18:54 扫黑除恶 -
5天16项议程,常委会会议内容抢先看
2019-06-25 18:32 政坛观察 -
《航拍上海》长宁篇,这些画面你肯定第一次见!
2019-06-25 18:28 航拍上海 -
习近平:全党必须始终不忘初心牢记使命
2019-06-25 18:04 新时代新气象新作为
相关推荐 -
载伊朗总统直升机位置确定,多方发声 评论 245伊朗总统乘坐的直升机硬着陆,美方密切关注 评论 300沙利文见沙特王储,讨论美沙安全协议“半定稿” 评论 150美国享受中国廉价商品的时代要终结了? 评论 280内塔尼亚胡遭以战时内阁成员下“最后通牒” 评论 93最新闻 Hot
-
事故直升机上共有9人,除了伊朗总统和外长还有谁?
-
现场图片公布,“目前没有人员生还的迹象”
-
多方表态
-
“好偏执,每个中国人都被怀疑是间谍,但西方无法再统治世界”
-
“美国站错队,让中俄在非洲钻了空子”
-
伊朗下一步怎么办?
-
他宣称:必须睁大眼睛紧盯中俄,威胁我们生活
-
伊朗总统乘坐的直升机硬着陆,美方密切关注
-
美媒探访莫斯科,发现全城都是这个词
-
“菲佐脱离生命危险”
-
沙利文见沙特王储,讨论美沙安全协议“半定稿”
-
泽连斯基承认:我们很多旅都打光了...
-
美国享受中国廉价商品的时代要终结了?
-
美方坐不住:中方维护硅谷巨头的海底电缆,不放心啊
-
内塔尼亚胡遭以战时内阁成员下“最后通牒”
-
“至少一代人不会把西欧视为合作伙伴”
-