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颜昌武:乡镇政府为什么会有这么多临时工?
——乡镇政府编外用工的一个解释性框架
关键字: 基层政府临时工临时工惹祸乡镇政府管理三、“有编不用”与“编外扩编”:自主性扩张的S县样本
S县隶属于粤北Z市,截止2017年底,全县共辖10镇3街,辖区面积1560平方千米,常住人口51万人。2017年,该县完成地区生产总值160亿元,地方一般公共预算收入6.80亿元。S县的编制管理也遵循中央统一领导的原则,面临着刚性的制度约束。但我们在调研中发现,S县以一种“有编不用、编外扩编”的方式,突破了编制管理的刚性约束,形成了政府规模的“隐性扩张”。
S县各乡镇编外用工由来已久。1985年,S县共建立19个乡镇,平均规模约82平方千米,平均人口不足3万,有5个乡的人口不足万人。最早从1988年底开始,S县按照中央的统一部署,开展了定职能、定机构、定编制的“三定”工作,初步确立起规范化的“编制”控制理念,一些“被精简”的人员没有了体制内的身份,但还留在乡镇政府“同工同酬”地工作,S县各乡镇最早的一批编外人员由此产生。“你问这一批有多少人,我还真说不清。那个时候还没有流行编内编外的说法”(访谈资料20180816G1)。
此后,S县在中央的统一部署和广东省、Z市的直接领导下,开展了多轮机构改革。2001年,广东省依据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》,发布《关于调整我省乡镇行政区划的通知》(粤发〔2001〕9号),决定在全省范围内撤并15%左右的乡镇。S县的19个乡镇减少为15个,撤并率达21%,全县为此调整和安置了120余名乡镇干部,调整和安置率达13%。2004年,根据中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》,S县进一步精简乡镇机构和财政供养人员,又有一部分编内人员分流出来。2006年,广东省发布《乡镇机构改革试点实施意见》(粤机编〔2006〕13号),要求按照乡镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标设置机构和核定编制。至此,S县乡镇机构编制管理改革任务暂告一段落,编制数量也就此固定下来(见表1)。
上表中有一个数字特别值得注意,即核定编外人数254个。“核定编外”这一表述本身带有明显的悖论意味。既然是编外,为什么还需要核定?由谁来核定?S县既有文件显示,乡镇编外用工实行员额控制和空缺员额使用审核制度,空缺员额使用,必须报县编办或主管部门审核批准。
调研发现,编外人员经历了一个逐步扩张和不断纳入编制管理的过程,这一现象可被称为“编外管理编制化”。1988年S县经“三定”分流出一批编外人员,出于对历史的尊重,这批编外人员与编内人员在工资福利和工作安排上并无明显区分,更多体现的是地方机构改革的方向与成果。这一分流不仅是S县各乡镇编外用工的肇始,也是编外人员纳入编制管理的最早源头。
2002年,Z市编委发布《关于严格规范机关事业单位编外人员管理的意见》,首次以文件的形式对编外人员予以了核定。“这部分经上级审核的人员,人员数额和经费标准都由上级规定,是编外人员中的‘正规军’”(访谈资料20180816G1)。
随着经济社会的发展和城市化进程的加快,乡镇政府职能不断扩张。S县各镇街也不例外,其职能扩张引发的常规工作量激增,13个镇街的编外人员队伍也急剧扩大。到2017年末,各镇街核定编外人数总量相比于1988年增加了4倍。“为什么说这些人也是核定的?原因很简单,因为你的人数和经费都是有据可依的,不是乱来的!”(访谈资料20180816G1)。
核定编外人数在扩张,未经核定的编外人员也在扩张。表1显示,S县13个镇街无一例外地出现了“有编不用、编外扩编”的用工现象。如何理解这种既空编又超编的矛盾呢?
- 原标题:颜昌武:刚性约束与自主性扩张 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-06-26 07:35:42
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