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颜昌武:乡镇政府为什么会有这么多临时工?
——乡镇政府编外用工的一个解释性框架
关键字: 基层政府临时工临时工惹祸乡镇政府管理四、自主性扩张:一个可能的解释框架
学术研究的目的不在于讲故事,本文之所以要讲述S县的故事,是为了提炼一种关于乡镇政府编外用工的解释性知识,以便在讲故事的基础上对这种特定的用工现象加以抽象化与概念化,从而使对这种现象的认知从讲故事似的类比解释转化为具有理论深度的知识产出。[15][16]
在对乡镇政府编外用工的发生机制上,本文并不满足于“人少事多,不得已而为之”的现成结论,而是针对“有编不用,编外超编”这一现象,在现有研究的基础上提出了“自主性扩张”的解释框架。现有研究很好地解释了乡镇政府编外用工的原因,但忽略了乡镇作为能动的主体所具有的自主性。本文期待自主性扩张的解释框架能够帮助我们以一种能动的视角更好地理解当今中国基层治理的真实图景。
(一)压力传导下的编外扩张
我们在S县的田野调查结果,很大程度上印证了现有研究对编外用工发生机制的部分解释:编外用工是有限的编内人员不足以应付日益繁重的工作任务的无奈之举,乡镇政府任务繁重,则主要归因于职责同构体制下的压力传导。自1982年以来,我国宪法和地方政府组织法中关于地方政府机构和职能配置的规定没有发生根本变化。从中央到省一直到乡镇,党政机构的部门划分、职能配置呈现出“上下对口、左右对齐”的特征。[17]这种“职责同构”的行政体制与任务考核的压力型体制相结合,构成了中国基层治理的制度环境,使得乡镇政府承担了大量自上而下的责任,最终导致乡镇编外人员的大量存在。
以G镇为例,该镇是经上级政府核定的“较大镇”,设有6个综合性办事机构办公室(党政办加挂人大办牌、综治办、经济服务办、社会事务办、农业办、人口和计生办)和5个镇属事业单位(如规划建设办公室等)。该镇核定行政编制40人,实际在岗35人,其中镇领导职数13人,全数在岗;非领导职务的公务员实际在岗22人,事业编实际在岗13人,且有2名公务员和1名事业编人员常年被S县相关职能部门借调,平均下来这11个部门,实际在岗约4个编内人员。
上级交办的临时性任务更让乡镇人手“捉襟见肘”。这些临时性任务一茬接一茬,一项接一项,没有编外人员的支援,乡镇根本难以招架。一位镇长抱怨说:“我们面前有两个‘金字塔’:一个正的,从中央到地方,五级政府,乡镇是塔基;一个倒的,各条线都往下走,上面千条线,下面一根针,线线都往乡镇穿,乡镇成了塔尖。市里搞规划建设的有30人;县里有16人,都嫌人手不够,还从我们镇街抽调了几个人;我们镇就只剩2杆枪了。要完成任务,不用编外人员哪儿能行啊”(访谈资料20170621G1)。
压力传导的另一种方式就是检查,对乡镇来说则是“迎检”。每次迎检,县乡两级政府都要通力合作,做足准备。S县为了在迎检中安全过关,将镇街领导干部在迎检中的考核设置为“一票否决”,明确规定,若省级检查不过关,镇街主要领导就地免职;市级检查不过关,镇街主要领导三年内不得提拔重用;县级检查不过关,镇街主要领导一年内不得提拔重要。一旦在迎检中出错,镇街领导的政治空间就会被大大压缩。因此只要有检查,各镇街主要领导都会靠前指挥,认真备检迎检。“迎检属于典型的‘劳动密集型’工作,仅靠有限的编内人员是无法完成的”(访谈资料20160718G1)。
(二)自主性扩张何以可能?
“有编不用,编外扩编”的现象明显超出了既有研究的普遍结论——编外用工实属基层无奈之举,而是呈现出一种“自主性扩张”的特征。基层政府的日常行为构成国家运行的微观基础,如果我们对乡镇编外用工的现象仅仅停留于一种“事多人少,徒唤奈何”的理解,就不可能真正把握中国基层治理的内在逻辑。简言之,现有研究未能很好地揭示乡镇政府编外用工的自主性逻辑和能动性角色,这正是本文着力要探讨的问题。
所谓“自主性扩张”,意指乡镇政府的编外用工行为并非纯粹是压力型体制下的应付之举,乡镇政府在面对复杂的任务时,发展出了一套扩充控制权和象征资本的自主性策略,使得国家治理链条的最末端也充盈着自主决策的元素。
本文所说的自主性扩张,是基于整个乡镇而言的,“代表着一种不可被任何群体或个人所独占的集体利益,或者通俗地说——公道。对上代表着本地民众的利益以及本地实际情况,对下代表着国家意志和公共权威”。[18]编外用工可被视为职责同构体制下压力传导的无奈之举,但“有编不用,编外扩编”,则带有极强的选择性和能动性。这一自主性扩张,给予乡镇政府以一个稳定的自主支配人力资源的权力空间,从而可能有效地完成其组织任务。
首先,乡镇通过编外扩编,实现了组织扩张,拓展了自主控制的权力空间。“任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望”,[19]身处官僚金字塔的底层,乡镇领导大多面临晋升的天花板,从纵向层级提升权力空间往往身不由己,最好的选择莫过于“使他目前掌握的工作得到扩张”,因为“通过增加他能正式控制的人员,要比通过增强对原先人员的控制力度,更容易提高一个官员的总体权力”。[20]因而,当乡镇领导难以向上拉伸纵向权力空间时,拓展横向权力空间就会成为一种主动的选择,只要雇佣更多的编外人员,就可从横向维度拓宽自主控制的权力空间。一个乡镇的编外人员越多,该乡镇领导的横向权力空间就越大。
这种权力的扩张对于有编制的乡镇普通干部也是适用的。通过与乡镇领导合谋,乡镇干部营造了一个主要由编外人员组成的新的“政府基层”,原本属于被管理层的乡镇干部就有可能晋升成“管理层”,这就使得其向下拉伸权力空间成为可能。扩大组织规模,拓展权力空间,“可以提高组织绩效(每单位产出),扩大生存的机会”,[21]因而,乡镇政府的编外用工,不能被简单地理解为乡镇领导干部或公务员群体的私人行为,更像是一种为获得更好生存的有默契、组织化的集体行动。
其次,乡镇通过精准“招”人,能够找到自己想用和能用的人,也有效拓展了社会资本。依据《公务员法》,“地方各级机关公务员的录用,由省级公务员主管部门负责组织”,乡镇几乎没有招考的自主权。“入口把关太严,笔试和面试都是省里统一安排,我们想要的人进不来,进来的人我们又不想要,只好多招编外的”(访谈资料20160721G2)。在S县各镇街,不管什么事情,大到专项整治、项目实施,小到拍照录像、端茶送水,都少不了编外人员忙碌的身影。
笔者在调研时,注意到了一种特殊现象的存在,这一特殊现象为乡镇编外用工提供了某种客观依据。S县属于粤北山区,语言差异很大,有的地方甚至“同村不同音”。出于公务员招考公平性的考虑,S县很难对报考人员的籍贯和语言加以限制,一些听不懂广东话的外地人有机会通过考试成为S县各镇街的公务员。乡镇公务员身处基层,很多工作都需要与老百姓面对面交流,语言上的障碍则会直接影响沟通效果和工作效率。以M镇经济发展办为例,编内人员都是通过公开招考的方式进入公务员队伍的,也都是外地人,听不懂当地方言。与之相对,编外人员都是本地人,熟知全镇风俗习惯和各类情况,与村两委沟通便利,能以其土生土长的身份优势为乡镇化解矛盾,这使得乡镇对他们有了更多的依赖性。
此外,乡镇是一个熟人社会,乡镇领导总有一些绕不开的人情网,“越是经济差的乡镇,吃财政饭越难得,越多的人想挤进来。公考挤不进来,那就走编外,好歹也是碗财政饭”(访谈资料20160721G2)。编外人员的聘用不像公务员那样严格,乡镇领导在其中有着充足的自主权。他们往往倾向于选择那些对乡镇或自己的发展有“好处”的人,比如村干部的子女,如果某位村干部的孩子在镇里做了编外人员,这个村对镇里工作支持的力度就会明显提升,镇里就会收获更多的社会资本。
最后,通过自主用人,乡镇领导不仅提升了个体的象征资本,也为乡镇确立了一定的激励机制。编内人员如果没有严重的违纪或违法等特殊情况,其编内的身份就很难被改变,乡镇领导也难以拿出有效的奖惩措施对其加以激励或约束。M镇一位副镇长说:“四五十岁的干部,正是做事的黄金时期,但科员位置上一待就是几十年,对什么事情也都看淡了。偷懒也好,应付也罢,你拿他也没办法”(访谈资料20170620G2)。相比之下,编外人员“更听话、更好用、能办事”(访谈资料20170620G2)。因而,乡镇领导宁可有编不用,也要想办法扩大编外人员的规模。
正如李普斯基所揭示的那样,街头官僚虽然不是通常意义上的政策制定者,但他们在政策执行过程中享有较为充分的自由裁量权,他们在进行服务分配的时候,实际上是在制定一个关于谁可以获得服务的政策。[22]
乡镇领导作为一种典型的街头官僚,其自主用人主要表现在如下几个方面:一是将行政编制与事业编制混编混岗;二是将编制内人员与编制外人员混用;三是将那些“听话好用”的人,包括编制外人员,提拔到股长一级的重要岗位上。“谁听话用谁,谁干活用谁,谁好用用谁,编外的管编内的,在我这儿一点毛病都没有,把事情办好就行”(访谈资料20160721G2),对于晋升空间有限的乡镇领导来说,自主用人不只是一种权力,更是一种精神福利,一种象征资本,有利于提高其荣耀感与成就感。[23][24]
- 原标题:颜昌武:刚性约束与自主性扩张 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-06-26 07:35:42
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