-
颜昌武:乡镇政府为什么会有这么多临时工?
——乡镇政府编外用工的一个解释性框架
关键字: 基层政府临时工临时工惹祸乡镇政府管理二、从“严控编制”到“凡进必考”:乡镇用工的刚性约束
建设一支专业化的、高效精干的现代公务员队伍,是世界各国公共部门人力资源管理的重要目标。在我国,作为执政党的中国共产党一直致力于在党政体制的框架内完善理性化的干部人事制度,并通过政府机构改革和现代公务员制度建构,打造了一套兼具政治性和专业性的现代官僚体系,极大地提升了各级政府的治理能力。[9][10]中国现代官僚体系建设的成果是显而易见的:一是确立了“编制就是法律”的严肃性和权威性,二是明确了主任科员以下公务员“凡进必考”的基本原则。
自1982年以来,我国先后进行了八轮规模宏大的政府机构改革。在每一轮机构改革中,精兵简政、严控编制都是一项重要议题,相应地,“越少越好”的编制管理理念凸显为控制政府规模的主基调。[11]
为了维护机构编制管理的权威性,中央多次重申和强调严肃机构编制工作纪律,出台了一系列约束性制度。2008年,党的十七届二中全会提出要“认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定,严格控制编制,严禁超编进人,对违反规定的限期予以纠正”;2013年,十八届三中全会提出要“严格控制财政供养人员总量”;2018年,十九届三中全会强调“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”,重申要“强化机构编制管理刚性约束”。
严格控制人员进入是机构编制管理的重要任务,坚持“凡进必考”是严把用人入口关的重要制度安排。作为我国公务员录用制度的精神实质,“凡进必考”是我国干部人事制度改革的突破口,也是全面践行公务员制度的一面旗帜。
1993年的《国家公务员暂行条例》就明确了“公开考试、严格考核”录用准则。自1994年至2004年,中央公务员主管部门共制定考试录用的法规和政策文件24个,形成了公务员管理环节中体系最完善、操作性最强的单项法规体系。[12]《公务员法》2006年施行后,中央主管部门又制定了一系列考试录用配套法规。
这种“凡进必考”的制度安排,为我国建立一支专业化的公务员队伍、遏制人事腐败、提升公务员系统的人员素质,提供了有力的制度保障。
乡镇编制管理是乡镇机构改革的产物。1984年,全国各地依据中央《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》(中发〔1983〕35号),建立起乡镇政府。1986年9月,中央发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(中发〔1986〕22号),提出要对乡镇政府进行改革,并明确“改革的基本原则,是简政放权”。此后,乡镇政府开展了多轮改革,每次改革的着力点都不外乎机构精简和乡镇撤并,其结果是乡镇数量大幅度下降。截至2017年底,全国共有乡级行政区划单位39888个,相比1985年减少了56.2%(见图1)。
乡镇撤并、机构精简必然涉及原有乡镇工作人员的安置与分流。为了减轻财政压力和农民负担,几乎每次乡镇改革都强调严控人员数量,由此催生了更为严格的编制管理,编外用工现象亦随之产生。随着乡镇任务的日益繁杂,编外用工现象愈演愈烈。为规范地方机构设置,严控人员数量,国务院于2007年出台了《地方各级人民政府机构设置与编制管理条例》(国务院令第486号)。这部新中国成立以来的第一部规范地方机构编制管理的行政法规,明确“地方各级人民政府行政机构的编制,应当根据其所承担的职责,按照精简的原则核定”,强调“机构实有人员不得突破规定的编制”。
2009年,中办国办转发了中央编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》(中办发〔2009〕4号),进一步强调“严格控制人员编制,改革后各省(自治区、直辖市)乡镇人员编制不得突破上级核定的规模”。“编制就是财政”,核定人员编制就是核定人员经费开支,作为党和国家配置执政资源的有效手段,编制的重要作用是控制人员工资与相关行政经费支出。[13][14]为了严控工资支出,各地纷纷出台机构编制人员与财政预算相结合的管理办法,明确对超编人员和擅自增加的人员,一律不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。
综上所述,乡镇政府在用工问题上面临着多重制度的刚性约束,这些制度包括严格控制编制总量、严禁超编进人、坚持“凡进必考”、严格财政预算等。但是,乡镇政府以编外用工的方式,冲破了这些刚性的制度约束,使编制管理的科学化和法制化面临严峻的挑战。接下来,本文将以粤北Z市S县为例,讲述一个乡镇政府是如何在刚性的制度约束下实现自主性扩张的故事。
- 原标题:颜昌武:刚性约束与自主性扩张 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-06-26 07:35:42
-
《新闻联播》罕见连播四篇评论,回应为何讨伐蓬佩奥
2019-06-26 07:18 观网看片 -
把主题教育学习会放在龙华烈士陵园,李强等集体瞻仰缅怀先烈
2019-06-25 23:13 上海观察 -
快讯!警方抓获嫌疑人
2019-06-25 23:10 疑案追踪 -
大连警方:已锁定一名嫌疑人
2019-06-25 22:37 疑案追踪 -
不认清中国的决心 美方只会产生更多误判
2019-06-25 22:34 中美关系 -
女子遭暴打细节:疑被拖入单元楼,称不认识打人者
2019-06-25 22:16 疑案追踪 -
几十年来,国家为你的裤子操碎了心!
2019-06-25 21:42 也谈改开 -
影帝被指索要天价片酬还想避税 知名导演发声
2019-06-25 20:24 明星那点事儿 -
51位老人为何愿意把自家钥匙交给他?
2019-06-25 20:20 -
上海市委书记专题督导打击惩治“套路贷”工作,明确这些重点
2019-06-25 20:17 上海观察 -
饶毅接任首都医科大学校长 系北大终身讲席教授
2019-06-25 19:22 -
习近平会见第九届全国“人民满意的公务员”受表彰代表
2019-06-25 19:10 新时代新气象新作为 -
深挖涉黑恶线索,上海市司法局扎实推进扫黑除恶专项斗争
2019-06-25 19:04 扫黑除恶 -
准确识别“套路贷”,成功解套方法多
2019-06-25 18:59 扫黑除恶 -
中央扫黑除恶第16督导组第8小组督导上海闵行反馈会召开
2019-06-25 18:54 扫黑除恶 -
5天16项议程,常委会会议内容抢先看
2019-06-25 18:32 政坛观察 -
《航拍上海》长宁篇,这些画面你肯定第一次见!
2019-06-25 18:28 航拍上海 -
习近平:全党必须始终不忘初心牢记使命
2019-06-25 18:04 新时代新气象新作为
相关推荐 -
中俄联合声明重量级要点,不只有图们江出海口 评论 23首付、利率双降!央行打出重磅组合拳 评论 280《联合声明》多次点名美国及其盟友,俄专家这样说 评论 100习近平同普京在中南海小范围会晤 评论 222上万字!中俄联合声明全文发布 评论 437最新闻 Hot
-
中俄联合声明重量级要点,不只有图们江出海口
-
中国废食用油也被刁难,主要美企发声
-
行政瘫痪?联合国、世行及18国大使联合致信越南总理
-
“抱歉我说了这么久,因为感觉就像在自己家里”
-
“史上最宽松首付政策”来了,年轻人的月供终于“可支付”?
-
“规模庞大”、“阵容豪华”,普京随行代表团中都有谁?
-
《联合声明》多次点名美国及其盟友,俄专家这样说
-
首付、利率双降!央行打出重磅组合拳
-
“伤势严重但情况稳定,能开口说话了”
-
美方污蔑:中国太大管不住自己,不能再有第二波“中国冲击”
-
“任他是拜登或特朗普,中国早就准备好了”
-
西门子:撇开中国,办不到
-
“美国对华加税,不一定要变成战争…”
-
印度担心:美国制裁中国,我们却遭殃
-
果然,他们放弃了
-
荷兰特朗普,又杀回来了
-