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刘承昊:鲜血,金元与围墙——美国在叙利亚难民救助花掉1.8面特朗普墙
关键字: 叙利亚美国特朗普难民移民特朗普墙【文/ 刘承昊】
美国总统特朗普想要造一面50亿美元的边境墙,需要国会的拨款。但民主党人占多数议席的众议院并不想帮总统实现这个新年愿望。两方在这一问题上的僵持已经导致美国政府关门17天。
民主党人认为,这不是钱的问题。新上任的众议院议长佩洛西在回答记者采访时说:
“A wall is an immorality. It’s not who we are as a nation.
It has nothing to do with politics. It has to do with The Wall as an immorality between countries. It an old way of thinking. It isn’t cost-effective.
The Wall in my view is an immorality. It’s, again, a waste of money and opportunity cost to protect the American people.”
“造墙是没人性的,这不是美国作为国家的处事方式。
这(众议院与总统的分歧)与政治无关。更紧要的是这是一面国家间没有人性的墙。这是一种老旧的思维方式。在成本收益分析上是不划算的。
这面墙在我看来是没有人性的。再次强调,这是在以浪费钱和产生机会成本的代价来保护美国人。”
南希•佩洛西
这段话代表了冷战以来的美国价值。
一半在谈道德与价值,强调美国作为移民国家和民主典范,对反移民的孤立主义的排斥。
一半在谈成本与收效,强调争论核心的预算应该让美国纳税人的钱花在更有成效的防范非法移民的项目上。
坦白讲,作为一种观点,这句话站得住脚。但要考虑到上一届政府的执政成绩,这句话从某种程度上掩盖了美国挥霍大笔资金却无法遏制全球难民危机的事实。
(难民与非法移民问题严格上看有不同的成因,但仅从研究美国对外交往的角度,美国国务院在移民与难民问题之间没有划分清晰的界限,甚至在安置问题上采用了较为一致的策略。后文会有详细解读。)
为了计算美国在移民与难民问题上挥霍了多少资金,我把研究的目光聚焦在预算文件上,看看上一届政府是否如他们所言维护了移民与难民的利益,并且让资金投入转化为了实际效果。
简要的结论是,即使将目光聚焦在移民与难民援助专属账户上,2011年以来,美国在叙利亚难民安置上至少多花了91亿美金购买国际组织的服务,换取了在难民问题上的全球领导地位,却无法遏止二战以来最大的难民危机。
二战以后,美国成为国际援助领域最大的捐资方。
作为马歇尔计划的缔造者与联合国最大的捐资方,美国拥有丰富的对外援助渠道,可简要概括为三种:双边渠道,多边渠道,及围绕联合国系统的国际组织渠道。
自1993年颁布《政府绩效与结果法》以来,美国的对外援助预算管理结构也逐步定型。虽然有20余个部级职能部门向外输送援助资金,但是美国国务院(Department of State,相当于外交部)与美国国际开发署(USAID)仍负责支配绝对大多数的援助资金,并负责监督援助项目。
左:美国国务院;右:USAID
根据美国的预算制度,每一个财年是从上一年的10月1日到这一年的9月30日,以2011财年为例,2011财年从2010年10月1日开始,在2011年9月30日结束。
根据预算周期,以2011财年举例,2010年2月前,国务卿就应当将一份美国国务院与USAID的联合预算呈交给总统预算办公室(OMB),并准备在2月向国会递交一份2011财年详细的联合预算说明(Congressional Budget Justification)。同时,根据惯例,2011年提交的预算文件应当附带2009年的预算实际拨款总结。
出于向国会相关委员会通报项目成效以保证预算绩效的目的,以2011年财年为例,2011年5月,美国国务院会联合USAISD集中出版一批汇报性文件(Congressional Presentation Documents)以业务模块为单位申报2009财年各个专属业务账户的预算使用情况和项目成效,提出2011财年的该业务的工作目标,并对2012财年的预算进行细项申报与说明。
为了能更精准地计算美国在难民与移民问题上的支出,本文将目标锁定在美国国务院的两个专门负责移民与难民事务的账户上:
Migration and Refugee Assistance(以下简称MRA):移民与难民援助账户,该账户是移民与难民援助的主要账户,包含90%以上的美国对移民与难民援助的官方资金,以下简称MRA。
MRA账户分为常规预算与紧急拨款两种。常规预算(Enduring)即通过正常的预算申报周期经国会批准拨款的预算。紧急拨款则分为两类。2012财年以前,MRA紧急拨款是通过向国会增补预算(Supplementary Appropriation)的审批流程经批准拨款的,一年不超过两笔,资金使用不可超支。2012财年以后,由于难民形势加剧,MRA采用从国会特批的海外紧急行动基金(Oversea Contingency Operation Fund,以下简称OCO)中无上限地临时提款,财年结束再行核算的方式支取临时资金。特朗普上台后终止了这一无上限提款的临时拨款模式,通过扩大常规预算设定预算天花板。
Emergency Refugee and Migration Assistance(以下简称ERMA):紧急难民与移民援助账户,该账户资金量较小,一般作为前一账户的补充。因此在向国会汇报时,两个账户绑定形成一份文件进行说明。2017财年开始,该账户即被取消。
我集中梳理了国务院向国会上报的两大账户的汇报文件,并与美国国务院的预算说明(Congressional Budget Justification)中的预算实际拨款总结表进行比对,绘制了2007财年~2019财年的美国MRA+EMRA资金量曲线。
注:单位:十亿美元,均采用对应财年的美元名义值
可以发现,2007年以来,美国在难民与移民事务上的投入不断增加。2012年后,单就这一账户美国每年要投入20亿美元以上的资金。除了2018与2019财年暂无实际支出数据外,年度实际支出额自2007年起即开始持续攀升。
- 原标题:鲜血,金元与围墙——美国在叙利亚难民救助花掉1.8面特朗普墙 本文仅代表作者个人观点。
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- 责任编辑:武守哲
- 最后更新: 2019-01-09 10:54:20
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