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姚洋 | 地方政府借债有利经济发展,但应受到人大监督
关键字: 中国经济经济形势央地关系
坚持《预算法》修改原则
观察者网:刚才说到地方政府杠杆率的问题。您之前多次强调,地方政府融资改革应该尽快提上日程。此次中央政治局会议并未提及“六稳”,而是重提结构性去杠杆和供给侧结构性改革。随着国内经济触底企稳,现在会是个好时机吗?
姚洋:我觉得这事太难了。表面上看,在央地博弈中,地方政府像是小媳妇儿,无论中央政府说什么,地方政府都会听取。原因是很多人认为,自从分税制改革后,中央政府拿走了太多的税收。但这其实只是表面情况,因为只看到了预算内收入。
去年全国一般公共预算收入18.3万亿元。其中,中央、地方各一半左右,地方稍微多点,具体是中央8.54万亿元,地方9.7万亿元。这个数字蛮平衡的,挺好的。美国虽然是联邦制国家,中央政府也要拿走税收收入的一半。
另外,对国内地方政府来说,除了税收收入,还有非税收入,比如卖地收入。这基本上相当于其预算内收入。像上海,在卖地收入最高峰时,地方政府收入的40%来自卖地。所以,地方政府总收入比中央政府大很多。
的确,分税制改革一开始是中央拿走了很多税收收入,但这个情况会慢慢演化。进入21世纪之后,城市建设、房地产一起来,地方政府又有钱了。
在地方政府逐渐有钱的同时,地方政府还在借钱。过去的《预算法》规定地方政府是不能够负债,不能够有财政赤字的。可是经过这些年,地方政府赤字很多。中央政府只好让步,把《预算法》给修改了。2014年,实行了20年的《预算法》被修改,允许地方政府负债。这是中央政府对地方政府的很大让步。
让步的初衷是中央政府开了前门,允许地方政府负债,地方政府就应该关闭后门,取消乱借债。当时我就强调,开前门就必须关后门,如果关不了后门,就不要开前门。然而,事实并非如此。尽管有2014年国发40号文,强烈要求融资平台与地方政府脱钩,但地方政府并没有遵照执行,后门并没有关上。这种情况一直持续到去年资管新政把影子银行停掉,才堵上了一部分后门,但还没完全关闭。
比如PPP明股实债问题,还没有彻底解决。因为没有手段,不可能一个个项目都去查。地方政府签订PPP项目合同的时候,都写着给企业股权,但实际上是地方政府的债务。今年可能委托贷款又放开了一点,有可能地方政府还是会这么做。这个存量有多少,目前没有确切的统计数据,有人说15万亿,也有人说20万亿。
还有地方产业引导基金,民营资本入场应算作股权,但我怀疑里面也有债权。民营资本进场,本来是希望他们和国有企业、地方政府资金绑在一起,拿到股权,不会轻易退出。但现在可能合同上写的是股权,桌下还有个退出协议,民营资本三年之内退出,导致股权变成有限追索权的债权。我估计这种情况是存在的。实际上,这也是地方政府的一个隐形债务,产业引导基金可能也搞了几千家,进一步把地方政府债务做大。
所以,还是要回到2014年《预算法》修改时候所提的原则,既然开前门,就得关后门。当然,前门得开大点。目前情况是前门开的比较小,对地方政府来说,钱不够。去年,地方政府债务余额是18.4万亿,今年地方政府债务限额是22.39万亿。也就是说,今年允许地方政府发债4万亿,这个还不够。
观察者网:我注意到,2017年全国地方政府债务限额为18.8万亿元,债务余额为16.47万亿元。而2016年地方政府债务余额为15.32万亿元。也就是说,2017年,全国地方政府新增债务只有1.15万亿元。为何当年只需要1万多亿债务增量,而两年后就需要大幅提升到4万亿以上?
姚洋:我没有这方面的确切信息,但估计是2017年之前,地方政府发行的城投债增长较快,地方政府债务置换也较快,所以到2017年的增速低下来了,2018年是中央政府有意缩减了地方政府债务的配额。今年增加四万亿,是因为要挽救地方政府投资项目,为经济托底。
观察者网:在您看来,地方政府借债的规模怎样算合理?能借到什么程度?
姚洋:我也不知道,但我认为这里需要真正发挥地方人大的作用。在地方人大开会时,需要人大代表严肃对本年度当地所有发行的债务审核一遍。
中央层面,人大审核债务已经形成机制了,每年3月全国“两会”时期,全国人大代表例行会严肃讨论债务问题。
地方人大会议 图片来源:IC photo
今年,中央政府的预算赤字率为2.8%,规定不能超过GDP的3%,总理就不敢超越。不但不敢超越,而且赤字率从去年的2.5%增长到今年的2.8%,总理还需要花费很大力气和全国人大去商量,可见人大的力量是很具体的。中央政府可以做到的事情,为何地方政府就做不到?
所以,我觉得地方人大应该严肃起来,同时完全杜绝地方政府在市场上乱融资。要规定融资方式只能是去银行贷款,或者在市场上发城投债,这两者都是透明的。其他的都需要被“一刀切”,不能再做了。
此外,对PPP项目也要严格的审核。民营企业要想参与,那股权就是股权,而且没有现金流的企业就不能做PPP。PPP本身就是需要企业有现金流。民企愿意做长期投资,每年可以获得一定的回报,比如5%或6%的收益率,对此,如果企业愿意投资就可以投。
我们有两个学生做了一个很有意思的研究,看地方政府发行城投债的利率,跟当地市长的能力是否相关。结果发现,两个数据相关性很高。
市长能力如何度量?看该市长在过去几年的经济相对表现。相对表现高的市长,该市发债利率就低。蛮显著的,市长能力每高出一个标准差,城投债的利率就下降0.2个百分点。这说明市场是有所反映的,给地方政府借钱是有纪律的!
借债方式和规模需要控制,并不是说要杜绝地方政府负债,这是不可能的。事实上,所有国家政府几乎都在借债,连美国地方政府也在借债。日本还成立了类银行机构专门给地方政府发债。这些方法我们都可以学,规范和解决好地方政府融资问题。
由于地方政府要改善民生,我认为它适当负债是对的,即便这些债务让子孙后代来还也有合理性,因为子孙后代的生活条件比我们好得多。
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- 责任编辑:徐杨
- 最后更新: 2019-05-08 11:36:39
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