【文/观察者网专栏作者 鲍韶山】

引言

今年是联合国成立八十周年。相比其前身国际联盟，这个跨国组织见证了更多风雨，历经八十年走到了今天。这种持久性至关重要，因为它彰显了人类超越纯粹国家强权、建立某种国际秩序的集体渴望始终未灭。

但“长寿”不等于成功。批评者，指出联合国未能阻止战争，明显缺乏"威慑力"，且容易因大国博弈而陷入瘫痪。从这个角度看，联合国不像和平守护者，更像是政治作秀舞台——在当今时代尤其如此。

联合国大会堂 资料图：联合国官网

联合国未能终止乌克兰战争：事实上，就连2015年经安理会批准的《明斯克协议》都未能阻止战争爆发，而西方大国——通过默克尔与奥朗德的坦白——最终承认他们最初就对安理会缺乏诚意与尊重。至于正在加沙上演的种族灭绝，美国多次行使否决权阻挠联合国约束以色列的能力，使国际社会的普遍谴责，沦为徒劳。

然而这类对当前联合国失败的评判，往往暗含对过去的美化，暗示联合国曾经比现在更能有效抵御动荡。实际上，联合国的局限性贯穿整个历史进程。若联合国在2025年难以阻止冲突，那是因为其结构始终受制于全球秩序中物质权力的分配格局。其明显失效并非当代特有困境，而是自创立之初就存在的结构性约束。

美国学者莫妮卡·达菲·托夫特（Monica Duffy Toft）和西迪塔·库什（Sidita Kushi）在2022年出版的《死于剑锋》（Dying by the Sword）中的研究显示：1946至1990年间，美国平均每年发起2.4次军事干预；1991至2019年间，这一数字升至年均3.7次，而联合国，对此无能为力。

要理解这种长期存在的无力感，需要摒弃现实主义国际关系理论中非历史性的假设，即制度在无政府状态与国家利益面前毫无意义，因而需要立足1945年以来经济军事力量的分配历程进行历史性分析。

同时也必须认识到：联合国被设计成以国家为中心的组织，而当今世界越来越多的紧迫挑战都已跨越国界。尽管民族国家至关重要，但全球性挑战具有如此复杂的量级，使得联合国这类单向度机制难以胜任所需的务实协调工作。唯有认识到这一现实，我们才能理解为何联合国在其发展历程中大部分时间都步履维艰，也能洞察为何在当今变局之下，多边主义可能焕发新生而非走向被抛弃的命运。

历史物质条件与联合国的约束

尽管联合国宪章铭刻着当时的大国雄心，但这一机构并非诞生于主权平等的真空，而是形成于一个经济、军事和政治权力存在巨大不对称的世界。其设计与运作始终反映着这种不对称性。

1）战后秩序与美国经济霸权（1945-1950年代）

联合国成立之际，恰逢全球历史的一个特殊时刻：美国享有空前绝后的主导地位。1945年，从二战废墟中崛起的美国，其工业基础不仅完好无损甚至持续扩张，占据全球近半数工业产值。其金融机构支撑起布雷顿森林体系，军事力量因原子弹垄断（直至1949年末，苏联才获得核能力）而无可匹敌。

联合国宪章折射了这些现实。虽然序言与大会条款体现了普世理想，安理会却将等级制度固化。在美国霸权野心下，联合国永远无法作为一个中立的世界政府（公平地说，没有人设想它能扮演这个角色）；或更准确地说，无法作为一个优先考虑国际法而非霸权政治的全球治理架构。联合国架构下的国际法，越来越被所谓的“基于规则的国际秩序”的便利性所削弱。美国试图通过"基于规则的国际秩序"对他人施加影响，同时却保留了自己自行其是的权利。

2）冷战两极格局与安理会瘫痪（1950年代-1989年）

冷战爆发进一步压缩了联合国的运作空间。随着华盛顿与莫斯科陷入意识形态、军事和经济全面对抗，安理会因频繁使用否决权陷入瘫痪。朝鲜战争是罕见例外——仅因苏联当时抵制安理会会议，美国提出的联合国出兵朝鲜的决议方案被通过。

此后四十年间，联合国基本被排除在“高级政治”议题之外。东西方直接对抗在其框架外展开，而代理人战争在亚非拉地区蔓延。联合国远未能防止战争，反而被降级为应对角色：向冻结冲突地区派遣维和部队、协调人道援助、推动人权与发展领域规范制定。在此过程中，西方凭借肆无忌惮的政治经济实力鼓吹自由主义优越性，将其“价值观”包装为“普世价值”。至于联合国的安全职能？它始终被束缚在两极竞争的枷锁中。

3）去殖民化与成员国扩张（1960年代-1970年代）

去殖民化浪潮使联合国成员数量激增。亚非数十个新国家加入，改变了大会议程的力量对比。这既增强了联合国作为全球论坛的合法性，也带来了新的裂痕。许多新独立国家经济主权缺失，依然依赖前殖民强国和全球金融机构。

但它们仍将联合国作为推动体系变革的舞台。不结盟运动与七十七国集团倡导建立国际经济新秩序，主张通过贸易、投资和金融改革纠正结构性不公。但这些诉求与安理会及布雷顿森林体系中的既得利益者发生冲突。联合国形成双重结构：大会激进发声，安理会保守运作。这个组织再次受困——并非因为“无政府状态”，而是源于世界经济发展的不对称。

联合国本质上是国家中心主义机构，其设计初衷是让主权国家作为国际秩序的唯一代表。但驱动去殖民化的核心问题——结构性依赖、不平等贸易条款、跨境资本流动——恰恰具有跨国属性。联合国在结构上缺乏解决经济维度主权问题的能力，导致大会的激进宣言往往超越实际效能，沦为空谈。

4）单极时刻与自由霸权（1991-2008年）

冷战结束曾让人重燃对联合国的期待。随着莫斯科衰落、华盛顿崛起，似乎联合国终于可以采取果断行动。但实践中，1990年代，美国已经将联合国视为工具，而非为其赋能。

1991年的海湾战争虽获联合国授权，实质却是美国主导的军事行动；1999年科索沃战争中，北约完全绕过联合国行动；2003年伊拉克战争则彻底抛弃联合国合法性，在安理会反对下发动入侵。这一时期，联合国成了美国霸权合法化的装饰，一旦约束霸权意志，联合国便遭无视。

与此相伴的是空前频繁的军事干预行动。联合国非但未能防止战争，反被自称维护“基于规则的国际秩序”的霸权者——美国边缘化。“基于规则的国际秩序”概念日益替代国际法理念，实质上随着美国霸权主导条款而稀释了联合国的职能。

5）多极转型与平行多边主义（2008年至今）

2008年全球金融危机，象征性终结了美国无可争议的霸权。此后中国崛起、俄罗斯复兴、全球南方声音增强，持续侵蚀着单极体系。经济制裁与关税等美国传统胁迫工具，正在被南南合作与供应链多元化逐渐化解。

与此同时，新多边机制网络已然形成：金砖国家、上海合作组织、区域贸易协定、非美元体系金融安排等机制活跃发展。这些机构并非要取代联合国，但明确表明，各国可不依赖联合国框架解决集体问题。具有象征意义的是，联合国近期已正式通过决议（2025年9月5日大会决议），与上合组织建立合作，承认了这些机制的合法性。

2025年9月5日，第79届联合国大会高票通过中国主提的“联合国同上海合作组织的合作”决议。图为中国常驻联合国代表团临时代办耿爽大使在联大全会介绍决议草案。

这折射出碎片化治理的现实图景：全球性问题实际正由重叠的机制与制度拼凑应对的，而非通过单一等级制权威机构来管理。因此，联合国与其说是世界政府（这个概念本身在规范上就存疑），不如说是分散化治理生态中的一个节点。由此观之，其弱势地位不仅源于历史上美国的主导，更在于跨国时代权力结构的分散化本质。