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治理研究:正本清源
关键字: 王绍光 国家治理王绍光 开放时代二、范式转换?
在过去二三十年,许多热衷治理研究的国内外学者都认为,公共管理已经发生了“范式转换”(paradigmshift)或根本性的变化;不仅如此,他们还认为,这种范式转换代表了人类社会的一个普遍趋势。问题是,真的存在这样一种范式转换吗?在有关范式转换的讨论中,真正具有原创性的鼓吹者并不太多,绝大多数人未必认真进行过严肃的批判性思考,不过是人云亦云而已。
所谓范式转换,据说是从“政府”(government)转为“治理”(governance)。更具体地说,从前,公共管理是政府唱独角戏,由政府用从上到下的层级方式来进行运作;现在,政府在公共管理中不再是唯一的中心,还有诸多非政府的中心,且各个中心之间是水平关系,而不是从属关系,政府必须与非政府的合作者一起管理公共事务。这套说辞的基本定位很清楚:由政府进行公共管理是不好的,因为没有必要什么事情都由政府自己“划船”;而用治理的方式进行公共管理是好的,因为政府根本不应亲自划船,它的角色只是“掌舵”而已。
在有关治理的文献里,经常会有这样的说法:方方面面的变化已使得政府不再具有独自进行公共管理的能力;在这种背景下,新的公共管理范式应运而生,其特点是政府机构与各种利益相关者(包括别的政府机构、公司、非政府组织、公民个人)相互沟通、互相依赖。在此过程中,后者与前者一样重要,甚至可能更重要,以至于有学者夸张地说,治理就是无需政府的公共管理(governing without government)。
国内也有学者附和这种说法,并断言“中国学者广泛认为,治理就是无需政府的公共管理”。早在1996年,已有学者点明范式转换的实质是政府撤出,市场取而代之,“国家曾经是市场的主宰,而现在却是市场在许多关键领域主宰了各国政府”。
范式转换论的说法背后有几个假设:第一,政府不应该是影响社会经济发展的唯一角色;第二,权力应该更广泛地分布,从政府单极分散到许许多多个独立的、非政府的权力中心;第三,市场优于政府,凡是市场能办的事情就应依靠市场,市场是优先选择。一言以蔽之,所谓范式转换,说到底就是要改变国家的角色。
基于上述几个假设,治理研究文献重点讨论的往往是怎样改变国家的角色。
有人主张让国家完全撤出某些领域,把它们彻彻底底地交由市场处置。这正是亨廷顿在1975年有关民主危机的报告中强烈建议的。他认为政府不需要对所有事务负责,应该从尽可能多的领域退出来,为政府减负,这可以被称之为“新自由主义治理”(neoliberal governance)。
有人主张把权力水平地从公共机构转移给私人机构,因为后者更有效率、更多样化,这可以被称之为“社会自理”(societal self-governance)。有人主张把权力水平地从公共机构转移给半公共性质的独立组织与机构,多一些参与可以提高治理质量,这可以被称之为“网状治理” (network governance)。
有人主张把权力水平地从政府行政部门转移到立法部门和司法部门,认为这样做有利于权力制衡,这可以被称之为“制衡式治理”(balanced governance)。
有人主张把政府的权力进行垂直转移,亦即从中央政府转移到下级政府,这可以被称之为“分权式治理”或“多层治理”(multi-level governance)。
最后,还有人主张把权力从各国政府转移到国际组织,比如说在欧洲各国的权力转移到欧盟、欧洲法院、欧洲议会手里,世界各国的权力转移到诸如世界贸易组织、世界卫生组织之类的国际组织、多边组织手里,这可以被称之为“全球治理”(global governance)。
一言以蔽之,鼓吹范式转换的人无非是在以各种各样的方式推动政府角色的改变,无论是水平意义上的改变,还是垂直意义上的改变。问题是,如果彻底实施范式转换论的种种方案,一国中央政府是否武功全废了呢?
不少从事治理研究的人想当然地以为,“治理”是一个中立的、不带任何意识形态色彩的概念。这种理解大谬不然。“新治理”(new governance)也罢,“良治”(good governance)也罢,都不是中立的概念,都带有强烈的意识形态色彩。在“治理”这个名词前加上“新”或“良”之类的形容词,实际上都定位于某种特定的意识形态(哪怕不加形容词,只要把“治理”理解为一种范式转换,所谓范式转换本身也有明确的意识形态底色),这就是在过去二三十年甚嚣尘上的新自由主义。
- 原标题:王绍光|治理研究:正本清源 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-05-08 07:46:30
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