那种认为能源部门的良好运转高度依赖行业与监管者之间保持亲密关系的假设，在NARUC协会内部几乎从未受到过质疑。这种思路认为：美国经济需要更多能源，而天气与电力公司提供充足供给的前提，正是允许热心的投资者为大规模基建注入必要的资金，这种庞大的基建规模最终会降低消费者承担的成本。监管者应该扮演的角色就是别碍事，避免对能源供应组合施加环境、社会或其他方面的约束条件。

在会议间隙，我见到了威斯康星州非营利组织“公民公用事业委员会”的首席经济学家史蒂夫·基姆（Steve Kihm）。他是本次会议中仅有的十几位消费者权益倡导者之一。在基姆看来，公用事业公司为持续提高ROE给出的理由违背基本的金融原则。他告诉我，过去十多年来，全美最大的投资者所有制公用事业公司之一杜克能源，始终以平均约7.7%的ROE成功筹集大量新资本——这远低于全美平均水平。

按基姆的说法，他只是遵循华尔街的数据逻辑：这些数字表明公用事业公司完全能以低得多的收益率吸引投资，同时为消费者节省开支。“这不是理论——不是我个人臆想，”他说，“过去十五年甚至更长的时间里，全美第三大公用事业公司杜克能源筹集了480亿美元资本，这本身就反驳了那种论调：认为他们筹不到钱纯属无稽之谈。”

在全美大部分地区，公用事业公司成功维持了高收益率并将监管机构置于掌控之下。不过，少数州已开始推行改革，试图遏制公用事业费用及相关企业利润。例如在科罗拉多、康涅狄格和缅因等州，新法律致力于提高透明度，防止公用事业公司将可疑的成本转嫁给消费者——包括行业协会会费、向利益团体的捐款、广告宣传以及费率审理案件产生的法律费用。

另有几个州在保障必要的基础设施改善前提下采取措施限制收益率。在电费近乎为全美平均水平两倍的加利福尼亚州，今年九月通过的法律要求公用事业公司通过发行债券为新建基础设施融资，减少对股权投资的依赖。另一项提案则拟授权州监管机构运用各类公共融资工具资助基建项目。

纽约州参议员詹姆斯·斯库菲斯——他曾斥责该州公用事业公司的ROE堪比“公路抢劫”——近期提出为公用事业企业利润设置硬性上限的法案。“缴费者不是公用事业公司的存钱罐，”斯库菲斯在今年三月撰文表示。十一月，能源账单问题成为多场重要选举的关注焦点，新泽西州当选州长米基·谢里尔承诺上任首日即冻结公用事业费率。但真正的意外发生在佐治亚州——这个拥有全美最高公用事业ROE的深红州，两位以减轻消费者电费账单、加强清洁能源投资为竞选纲领的民主党人，以二十个百分点的优势在那里强势当选。

然而在大多数州，ROE依然神圣不可侵犯。吉列特和许布纳的前例——那些挑战公用事业利润率的监管委员的不幸结局——无疑悬在许多监管者心头。马里兰州公众顾问拉普指出，对高回报率的预期甚至侵蚀了一些消费者权益倡导者群体。许多人担心若建议征收低费率“会被视为不可信”。他进一步表示，这种惯例形成了费率应持续上涨的循环论证：“一位州监管者不愿看到本州的ROE低于其他州，而公用事业公司会威胁撤资、转移到对其更友好的州，以此作为杠杆来谋求更高的回报率。”

与此同时，美国多地兴建数据中心的庞大能源需求，正在撼动美国电力监管的一项基本原则：既然更多的发电量最终会使所有接入电网者受益，新建基础设施的成本理应由全民共同分担。在俄勒冈等州，近期通过立法已强制要求科技巨头承担自身能源需求产生的成本。但在其他地区，这些公司通过谈判获得了特殊待遇——实质上由当地居民缴费者补贴他们——从而抵消了大部分新增成本。在阿肯色州，一项由地区公用事业公司支持、旨在为数据中心专用电力建设筹资的新法律，可能导致消费者面临高达20%的费率上涨。该州最大电力公司安特吉（Entergy）支持此项立法，法案同时将限制阿肯色州监管委员会驳回本州公用事业公司电力项目建设的权力，甚至可能强制本州的缴费者为其他州的能源项目掏钱。

美国各地兴建的数据中心正在推高居民用电价格

据《阿肯色民主公报》报道，安特吉高管在监管委员会工作人员的反对下仍协助起草该法案，工作人员称这是“向行业输送利益”。法案通过仅三个月后，另一家地区电力公司即要求监管委员会批准向阿肯色州消费者收取得克萨斯州两座天然气电厂的建设成本。

就目前而言，能源消费者与投资者似乎陷入了一场零和博弈。值得深思的是，若剔除营利动机，这个体系将呈现何种面貌？而另一种图景——发电与输电设施的公有化，正是1932年罗斯福在波特兰演讲时十分感兴趣的议题。

市政化（municipalization）运动在当时蔚然成风，可谓在新政时期之前，社会对公用事业托拉斯掌握巨大权力的一种免疫反应。罗斯福从未主张全面公有化，他信奉的是严格监管，确保投资者所有制的公用事业企业获得合理的利润。但即便如此，他也把推进公有化这种威胁视作一种强调纪律的机制。在演讲中，罗斯福将市政化比作“桦木竿”，应该被存放在柜子里，只有在公用事业部门——他形容为“顽劣的孩童”——无法被“一两句斥责”所驯服时拿出来使用。

然而，罗斯福为美国农村地区带去电力的执着——公用事业公司视之为无利可图——却催生了如今还存在的大部分真正的公有电力实体。全美约有2000家地方公有的公用事业公司，为大约5500万美国人提供服务。近年来，越来越多的民众已厌倦了“斥责”，开始伸手取用那根“桦木竿”。2008年，华盛顿州奥林匹克半岛的居民投票成立了非营利性地方公有公用事业公司，从投资者所有制企业手中夺回控制权。

类似的行动正在密歇根州安娜堡和纽约州哈德逊河谷展开。其倡导者表示，市政公用事业企业将加速可再生能源应用、创造工会化就业岗位，最重要的是降低费用。前公用事业高管埃利斯研究发现，过去五年来，投资者所有制公用事业公司的居民电价涨幅比通胀率高出41%，而同期公有公用事业公司的费率涨幅比通胀率低38%。公有公用事业还能对能源分配、基础设施建设——特别是数据中心的扩张——提供更有效的集体监督。

最著名的私营公用事业投资倡导者之一——沃伦·巴菲特似乎也察觉到了风向转变。伯克希尔·哈撒韦控股公司已经收购多家大型公用事业公司，包括以服务西部内陆和靠太平洋的西北地区数百万用户而著称的太平洋公司（PacifiCorp）。但在2024年致投资者的信中，巴菲特指出，野火等气候变化风险将日益侵蚀公用事业企业的利润。他同时抱怨各州开始考虑限制回报率，并预言公有电力运动将再度兴起。

开放市场研究所法律总监桑迪普·瓦希桑（Sandeep Vaheesan）也察觉到类似变化——但对此表示欢迎。在其近期的著作《权力中的民主》中，他指出了美国历史上公有电力运动的两大兴盛时期：一是在十九、二十世纪之交，二是在三十年代。“近年来的组织、倡导、斗争与成就，”他在书中写道，“可能预示着美国第三波公有电力运动的序章。”

但即便巴菲特与瓦希桑的判断正确，那个未来仍旧遥远。公用事业公司已投入巨额资金强势反击公有化运动。2011年，科罗拉多州博尔德市选民因Xcel能源公司的脱碳进程缓慢而失望，通过公投决议要求建立市政电力系统。随后爆发了一场激烈斗争——在Xcel能源公司拒绝博尔德市的收购要约并诉诸法庭挑战公投后，这场较量耗费了该市数千万美元。最终博尔德市撤回了计划，与公用事业公司签订了新合约。

在缅因州，2023年一场全州范围的公投提案拟收购该州两大投资者所有制公用事业公司，并将其转为政府所有的非营利机构。但由于反对方投入的资金是支持方的四十倍——其中大部分资金来自公用事业公司和天然气利益集团——该提案被轻而易举地否决。

即使是最岌岌可危的公用事业公司似乎也难以撼动。太平洋煤电公司（PG&E）服务加利福尼亚州中北部地区，其故障频发的基础设施状况是导致加州爆发多场特大破坏性野火的主要原因，包括造成了数十亿美元损失、85人丧生的2018年坎普山火。巨额的债务迫使该公司破产，其信用评级被下调至“垃圾级”，远低于投资级股票基准。但尽管如此，太平洋煤电公司似乎仍在安然运转。2024年，该公司报告利润达25亿美元，创历史新高。

这种程度的利润令人匪夷所思。但这在美国的体制中近乎是常态，它掩盖了一个根本的不对称性：公用事业公司向股东负责，却提供着对民生必不可少的公共服务。要纠正这种失衡，美国人可能需要再次拿起桦木竿，夺回对电力行业的控制权。在那一天到来之前，这种程度的利润仍将持续堆积——日复一日、年复一年，由你与你的邻居、我与我的邻人共同偿付。

（原文发布在美国《哈泼斯杂志》（Harper's Magazine）网站，原标题：《权力/电力掮客：真正导致电费账单飙升的原因》。译文仅供读者参考，不代表观察者网意见。）

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。