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刘洪钟:欧美产业政策是如何异化为地缘政治工具的?
最后更新: 2024-05-09 02:04:47【导读】 本文根据作者在“中国亚洲太平洋学会2023年年会”上的发言整理,经作者修订授权观察者网发布。
【文/观察者网专栏作者 刘洪钟】
产业政策在最近几年成为一个热点,主要是因为在冷战结束后,产业政策这个概念几乎就在西方话语体系中消失了,因为它与华盛顿共识主导的新自由主义是背道而驰的。在西方语境中,产业政策基本是个贬义词,中国就常常被贴上这个标签而被西方指责。
然而,2008年之后,发达国家的产业政策大幅增加,其数量大大超过发展中国家。而且,在“新华盛顿共识”背景之下的欧美去风险产业政策,正逐渐被武器化,异化为地缘政治工具。最近欧盟委员会主席冯德莱恩发起要对中国产电动汽车发起反补贴调查,就是一种情绪化而非理性的政策。
从“华盛顿共识”到“新华盛顿共识”
2023年4月27日,美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表“重振美国经济领导地位”的演讲,提出了他所谓的“新华盛顿共识”(New Washington Consensus)。
这是对过去三十年美国倡导的所谓华盛顿共识的巨大逆转。
沙利文的“新华盛顿共识”基本是反其道而行
华盛顿共识(Washington Consensus)是美国国际经济研究所威廉姆森最早于1989年提出的,一开始是针对拉美经济改革而提出的10项主张,1990年代随着前苏东社会主义转轨而被广泛采用,逐渐演变为一套指引发展中国家发展经济的指南针,我们可简单理解为市场化、私有化和自由化。
世界各国对华盛顿共识是有很大争议的,认为这其实是发达国家经济学家的共识,而不是发展中国家的共识。比如1997年爆发的东亚金融危机,其根本原因是1980年代末90年代初的时候,东亚国家经济发展很好,因而他们很自信。由于当时新自由主义在全球泛滥,他们很快就开放了自己的金融市场,最终导致了亚洲金融危机。然而危机后,IMF要求东亚政府进一步加快自由化进程,比如银行业的开放,结果2001年后韩国前十大银行中有九大银行被外资控股,这也是后来韩国投资率下降进而经济陷入低速增长的一个重要原因。
尽管华盛顿共识有诸多问题,但它至少有一点是称赞的,就是它倡导全球化,倡导自由贸易。中国也因此抓住了入世的机遇,实现高速的经济增长。
新华盛顿共识则处于对自由国际秩序悲观的预期,强调市场并非万能,全球相互依赖不太可取,它是反自由贸易、反自由主义的。他们认为其中一个重要原因是来自于中国,认为美国把中国拉入到了自由世界经济体系中,但中国却没有按照规则行事。因此他们提出要采取所谓的脱钩、去风险。
另外,他们还提出要实施产业政策;放弃自由贸易协定的区域合作模式,强调基于共同价值观,建立所谓创新型国际经济合作关系。最后,沙利文特别强调要采取小院高墙这种极限式的保护主义,将全球价值链武器化。
发达国家产业政策大幅增加,远超发展中国家
总的来看,新华盛顿共识意味着以美国为代表的发达国家对全球经济治理理念的变化。也就是说,强调自由市场经济和全球化的新自由主义正在退出舞台,而以强调国家安全和地缘政治经济为特征的经济民族主义和保护主义,成为这些国家参与全球经济治理的主要考量。
在这里面,产业政策成为近几年西方发达国家最热的一个概念。从定义看,产业政策是指一个国家为了促进本国创新、生产力和经济增长的目标,而采取的旨在改变国内经济结构的战略性国家行动。主要的产业政策措施包括进口关税、优惠贷款、贸易融资、财政拨款、减税退税、贷款担保、注资参股等。
正如剑桥大学经济学奖张夏准(HA-JOON CHANG)在他那本著名的《富国陷阱:发达国家为何踢开梯子》中所指出的,其实所有发达国家在其发展初期都采取了广泛的产业政策。二战以后,东亚地区应该说是实施产业政策最成功的地位。从本质上看,产业政策具有一定的保护性,但只要是符合WTO规则中的两个要求,即该国是在保护幼稚产业,以及实施规则是非歧视性的和非限制性的,那就是被允许的。
前文提到,在西方语境中,产业政策基本是个贬义词,哪个国家实施了产业政策,就意味着这个国家采取的是排他性的保护主义。因而西方主流经济学界和发达国家一直排斥产业政策。
但事实是不是真的就是这样呢?2008年瑞士圣加仑大学启动了一个项目,他们建立一个全球贸易警报(Global Trade Alert,GTA)数据库,主要是搜集危机以后各个国家采取的针对外国企业差异化政策的情况,想看看全球金融危机是不是会导致各国政府普遍采取上世纪30年代那种以邻为壑的政策。他们尤其关注G20国家的政策变化,因为危机后G20会议上这些国家曾一致同意不能采取歧视性政策。后来,这个项目被转移到了新成立的圣加仑贸易繁荣基金会。现在这个数据库影响非常广泛,已被企业、行业协会、编辑、研究人员、国际组织和政府广泛使用。
2021年来自剑桥大学、哥伦比亚大学和NBER的四位经济学家Réka Juhász, Nathan Lane,Emily Oehlsen, and Verónica C. Pérez,他们利用Global Trade Alert (GTA),采用机器学习法,筛选出了哪些政策属于产业政策。今年8月哈佛大学的罗德里克等人又根据他们的研究,写了一篇文章叫《产业政策的新经济学》。
图片数据由作者提供
综合来看,这些学者的研究发现两个结论,一是全球金融危机以来,全球范围内实施产业政策的数量不断增加,2018年以来增加尤其之快。2010年仅观察到34项,2018年达到705项,2021年则达到1594项(见上图);产业政策在他们所观察到的各种保护政策中的占比,也从2010年的8%上升到2021年的48%。
中国排在第三等级收入组。图片数据由作者提供
二是发达国家实施的产业政策数量,远远超过新兴市场经济国家和发展中国家。如果按人均GDP将世界划分为五类国家,最富裕的国家组在2010-2022年期间实施的产业政策数量高达13712次,远高于第二富裕国家组的2112次。中国排在第三等级收入组,这一组总共实施的产业政策为1308次。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 苏堤 
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