从地方政府来讲，地方政府有很多层级，每个层级地方政府都倾向最大化本级地方政府的利益和降低本级地方政府的担责风险。地方政府领导人是有任期的，他们自然倾向在自己任期内取得最大成绩和承担最低风险。在上级严厉问责的趋势下面，在部门强势将部门工作变成中心工作的压力下面，地方政府倾向严格按上级部门要求完成任务，且为了邀功，以及为了避责（防止工作排名倒数），地方政府往往会层层加码，通过过度消耗地方治理资源来完成短期任务，甚至通过包装创新创建经验吸引上级注意力以邀功，或投入过度资源以防止问责。

每一级地方政府都倾向通过邀功和避责来实现本级政府利益最大化，而不是实事求是地依据地方实际情况安排治理优先序。这样一来，通过地方政府的层层加码和层层决策偏差，到了基层，上级要求就会远远偏离实际情况。在上级要求明确、监督检查频繁、过程控制、排名问责的压力下面，基层就只可能无条件按上级要求完成任务，就只可能对体制负责，而无视基层实际情况。结果就必然是做得越多，离基层实际越远，群众越不满意。基层治理资源耗费太多，直至最后不可持续。

基层干部最了解实际情况，基层治理直接面向实践面对群众。但是，在强大的上级压力下面（部门工作+地方政府推动），基层治理绝大多数工作都被用于应对上级任务。在上级部门和政府具有强烈的部门利益、短期利益、更倾向邀功和避责的情况下面，基层干部就一方面了解实际情况却无力面对，而对上级明显有偏差的要求却只能执行，他们刚开始还有纠结，时间一久就不再有纠结，而成为了执行工具，无论多么不符合当地实际都不讲条件地执行。

其结果就是：第一，基层失去了研判基层情况的能力及动力；第二，政策落地几乎不再可能因地制宜；第三，因为执行政策很可能不符合基层实际，群众不满意，政策效果差；第四，既然没有向上反映情况的可能性，只能被动完成上级安排任务且成为最可能被问责对象，基层干部就惶惶终日，很难再有干事创业的热情，更难保持理想信念。一旦基层治理丧失了主体性和主动性，不能因地制宜，结合实际，在中国这样的巨型国家必然出现的问题就是，自上而下输入资源越多，布置工作越多，问责越严，地方治理和基层治理就越是无法面向地方实际情况，地方治理就越是低效，基层治理问题就越多。

也就是说，在强有力的国家权力向基层延伸的情况下面，经过部门和地方政府的层层加码，造成基层治理缺乏活力，难以面对实践的“悬浮型内卷”的问题。因此，中国国家治理体系中必须要让基层干部有反映实际情况的权力，有解释困难的权力，有质疑问责的权力，其中关键是要有基层治理的主体性。而部门和地方政府则要有对问题进行研判的能力与权力。

每个部门和每一级政府，最重要的工作是深入研究国家决策与部门和地方实际的结合点，真正对情况有研判能力与研判意愿（敢于担责），从而让国家意志结合部门与地方实际落地生根，达到治理有效。

《县委大院》剧照

四

越是基层越在一线就越了解情况，就越应当有进行决策的自主权，越应当因地制宜地开展工作。因为当基层有了自主权，基层才可能将了解情况的优势变成因地制宜的政策。

基层自主权很容易就变成基层自行其是，甚至借口情况特殊性而变通国家政令，离心离德，谋取个人与地方私利。显然，基层自主性以及地方自主性并非地方可以自行其是，而是要在完成国家任务的过程中有一定研判权、解释权甚至有一定的与上级部门进行协调的权力；也就是说，上级部门与地方政府之间的关系应当有相当强的协商性，正是通过上级部门与地方政府之间的沟通，讨价还价，解释说明，协商，然后达成一定共识，以做到下情上达和上情下达，在政策决策与执行中达成平衡，以及有办法及时调整不合理的政策决策。

当前阶段存在的主要问题是，上级决策太任性，问责又过于严厉，地方缺少对政策本身在本地落地的谈判权和解释权，以至于很多政策在基层长期扭曲，脱离地方实际，空耗资源却一直未得到改变。

从中央与地方的关系上讲，当前地方自主权不足，地方无法让上级政策按当地实际有效落地。因此，中央就应当进入放权周期，给予地方一定自主权，最主要的自主权，一是决策的上下协商十分关键，不应只由上级任性做决策；二是问责的解释权，即在上级对地方问责时，允许地方进行充分解释，这个解释本身也是重要的重新审视政策调整政策的可能机会。只有对不适合地方实际的政策进行调整，也只有允许地方对上级问责进行解释，地方才具有自主权将上级的文件精神与地方实际结合起来，因地制宜，最小代价最低成本最高效率实现有效治理。

中国体量巨大，行政层级复杂，允许地方协商与解释，讨价还价，很快就可能变成有些地方借特殊性来闹独立性，来谋取地方利益甚至个人利益。只要有充分证据，出现这种情况，上级就可以具体问题具体分析，具体情况具体处理。对于极少数借自主权来胡乱作为的地方，通过法律党纪严肃处理。如果地方出现了普遍的借特殊性来闹独立性，以及地方和基层乱作为的情况，就是说，地方出现了混乱无序，国家政令不畅通，政令难出中南海，这就说明中央与地方关系进入收权周期，这个时候国家应当再次强调政令统一，强化问责，以改变地方出现的混乱无序局面。

在中国处于高速发展阶段，且不同地区发展不平衡的条件下面，中央与地方、国家与社会的关系，不可能一成不变，更不可能找到一种制度一劳永逸解决问题。过去讲中国体制固有弊病是“一放就乱、一收就死”，但实际上反过来，这也是中国体制的重大优势，即“一死就放，一乱就收，收收放放，收放自如”。国家治理是一门艺术，在该收时收，在该放时放，这样一种审时度势收放的权力牢牢掌握在国家手中，通过收放来调整体制，从而保证体制在任何时候都具有活力，都可以为经济增长和社会发展提供政治与治理保证，勤劳的中国人民就一定可以在这样一种政治和治理保证下面，创造出中华民族伟大复兴的奇迹。

五

当前体制中的一个关键变量是干部，包括部委领导，地方政府负责人和基层干部，这些干部如何行为将极大地影响国家治理状况。

在当前严厉问责的国家治理体制中，各级干部都具有向下转嫁压力与责任的倾向，尤其具有通过设置各种责任条款来让下级担责，而推卸自己应当承担的责任，结果就是越基层责任大，任务越重，工作越脱离实际，形式主义猖獗。

考核当然是十分重要的，但是干部是国家治理中最为宝贵的资源，干部尤其是领导干部的能力素质与道德修养，对于地方治理具有无比重要的作用。一个好的地方党政负责人，有能力对宏观形势进行研判，对地方情况进行深入研究，做出符合地方实践的决策，干事创业，推动一个地方经济社会发展到新的高度。一个不好的地方党政负责人，缺少政策水平，不了解基层情况，决策粗枝大叶，执行潦草塞责，甚至为了获得个人好处而刻意做出错误决策，这样的干部就真正祸害了一方。

好干部是成长出来的，也是干出来的。做事情就可能犯错，上级对干部要进行分析，既要有力度又要有温度，要知人善任，而不能靠冷冰冰的数据来机械选拔干部。比干部更重要的是干部所在体制。就当前中国地方治理来讲，消极行政和积极干部是最好的匹配。遗憾的是，当前中国地方和基层普遍出现了积极行政与消极干部的最坏匹配。

所谓积极行政，就是行政体制超出应有范围做了很多不该做的事情，乱作为，瞎折腾，干部却十分消极，既不研究问题又不去想办法，机械被动完成上级任务，从而造成了大量国家资源的浪费。消极行政是指地方政府不乱作为，其主要功能是为市场和社会提供强有力的保障，让市场和社会具有最大活力，从而创造出最多社会财富。

消极行政需要有积极干部，因为只有当各级干部具有对形势的研判能力，对中央精神有理解悟透的能力，对地方情况有深刻把握能力，干部才能用最少的资源来为经济社会发展保驾护航，中国经济持续增长，社会更加健康，发展中的问题通过发展来解决。再过二十年，轻舟已过万重山，中华民族伟大复兴事业大功告成了。