善于治理国家的人，就是要使城邑居民不受损害，农民更加勤勉。李悝认为，丰收之年，粮价过低，就会损害农民利益，农民入不敷出，就会影响农业生产，来年就会没有粮食来缴纳或足额缴纳国家的赋税，从而导致国家贫困。灾荒之年，粮价过高，则不生产粮食的城镇居民，就会买不起粮食，导致生活困难，人心就会离散。因此，粮价过高和过低都不利于经济发展。为此，他制定和实施了“ 平籴法”：把好年成分为上中下三等，坏年成也分为上中下三等。好年成由国家收购多余的粮食，坏年成由国家拿出所收购的粮食平价卖出。大荒年就卖出大丰年所收购的粮食，中荒年就卖出中丰年所收购的粮食，小荒年就卖出小丰年所收购的粮食。这种取之有余以补充不足的办法既不伤农，又不伤民，稳定了经济，稳定了社会。

“平籴法”是后来历代均输、常平仓办法的始祖。

秦代的仓廪体系中没有平抑粮价这一职能，因为秦国法律禁止民间进行粮食交易，政府直接掌握粮食的定价权，在这种情况下，秦代的仓廪系统也不需要通过平籴平粜来干预市场粮价。

汉承秦制，西汉初期汉高祖刘邦采取了一系列重农抑商、开荒屯田、打击富豪土地兼并等重要措施，使农业生产迅速恢复和发展，粮食积累日益增多。但是汉代放开了对民间粮食贸易的管制，这样就容易导致粮价的大幅波动。《汉书·食货志》记载，大司农中丞耿寿昌于五凤四年（前54）奏设提出建立常平仓，提到“以谷贱时增其价而籴，以利农；谷贵时减其价而粜⋯⋯民便之”。

“我最值得骄傲的行动”

耿寿昌建议设置常平仓是为解决漕运问题。漕运历来是西汉朝廷的一大心病，因为关中谷物不能自给，而自关东向关中运谷又耗费巨大。耿寿昌注意到当时 “百姓安土，岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利”的实际情况，他建议，在三辅、弘农、河东、上党、太原郡收购粮食，储备起来以供京师之需，这样可以免除以往从关东漕运粮食到京师的劳民伤财。政府采纳了这个建议，便在上述地区购谷积储备用。后来耿寿昌又建议边郡都修建粮仓，在粮食价格较低时，适当提高价格收购，储入粮仓，到粮食价格升高时，又将仓内粮食适当降低价格卖出，以利农人。

虽然汉代的常平仓没有向全国推广，却被后人视作中国常平仓制度的滥觞。中国历史上常平仓制度施行的好坏，与国家统一稳定成为互为因果的关系。例如唐朝前期，常平仓制度确立，而安史之乱发生后，常平仓被废。战乱平定后，部分恢复了常平仓，但藩镇局面未能消除，常平仓难以发挥应有的作用。北宋在设立常平仓的同时，还设立了广惠仓。广惠仓初设于嘉祐二年 （1057）。

以前，一些地方的绝户田（即全家人亡后，无人耕种的田地）都被地方官卖掉，卖田的钱去了哪里，不得而知。枢密使韩琦建议，以后这样的田地都留下来，招募农民耕种，将收获的粮食存放在固定仓库里，用来资助城中无以自养的老幼病残。韩琦的建议被采纳，以后遂成定例。此类粮仓被命名为广惠仓，由提点刑狱司管理，年底将各类进项与花销上报三司。广惠仓将原先属于灰色地带的收入纳入了“阳光管理”。

开始时，广惠仓与常平仓的收粮和放粮各有针对性，后来由于互相调来调去，在一般百姓眼中，已经没什么差别了。又由于同属司农寺管理，广惠仓经常与常平仓相混，统称为常平广惠仓。王安石变法时颁布的“青苗法”，就是利用常平仓、广惠仓作为资本。在粮食收获前，由政府借钱给农民，收获后交税时，农民可以以谷物抵值还款，如果还款时市场谷物价格上涨，农民可以归还现金，以保护农民免遭高利贷盘剥、稳定粮食生产、减少市场价格波动，从而保护消费者。至此，常平仓制度趋于完善，成了稳定农业生产及国民经济的重要制度，为历朝历代所沿用。不过由于具体操作时官员谋私、胥吏盘剥，常平仓每每名存实亡，起不到平抑粮价和备荒的作用。

有的常平仓还具有很强的自我造血能力。淳熙八年（1181），浙东提举、著名理学家朱熹上表说，乾道四年（1168），本地百姓生活困难，我经过请示，得到常平米六百石，夏天收粮后马上发放给缺粮群众，受益者冬天连本带息偿还。此后随年敛散。以有利于民众为原则，歉收时利息减半，如遇大灾荒，则连本带息都不追讨。经过14年的经营，原从常平仓借的六百石谷米全部还回，且用息米造仓三间，储米三千一百石，作为社仓经营，不复收息，每石米只收三升米的损耗费用。因此，在我管辖的范围内虽遇凶年，百姓也不会饿死。中央政府对朱熹的做法大为赞赏。

20世纪30年代，时任美国农业部长的华莱士，偶然读到中国留学生陈焕章在其博士论文 《孔子及其学派的经济原理》中对中国 “常平仓”制度的介绍，深受启发，他结合美国实际，制定了 《1936土壤保护和国内配额法》、《1938农业调整法》等相应法规，将常平仓引入了罗斯福新政，解决了农业生产过剩带来的经济危机和战争物资的短缺问题。从此，在各种演讲和回忆中，华莱士把常平仓视为“我任农业部长最值得骄傲的行动”。

位于河北蔚县的常平仓始建于明洪武年间，原来是明朝的蔚州卫仓(军粮仓)，清初改用常平仓。历经几百年至今完好如初，仍可使用，2006年被国务院确定为全国重点文物保护单位

“天下皆置义仓”

除了官办的常平仓外，还有另外一种具有赈济性质的义仓。义仓可视作地方州县设立的 “常平仓”。隋文帝开皇五年 （585），工部尚书长孙平上奏建议设立的“义仓”具有明显的民间慈善性质。义仓的本意是“民办”粮仓：仓库设于乡间，仓粮由乡民自愿捐献，富者多出，贫者少出；粮仓由乡民中威望高、声誉好者管理，管理人员定期轮换，有利于仓储透明；遇到灾荒时，义仓可以就近赈济，及时便捷。但这项制度明显带有理想主义的色彩，在现实执行中总是困难重重，所以，历朝历代总是时立时废、时兴时衰。

据 《旧唐书》记载，唐贞观时，“天下皆置义仓”，自王公以下，凡拥有田产者都要按“亩纳二升”的比例缴纳义仓粟，其实就是用法律手段迫使广有田产的权贵富豪吐出一部分既得利益给全社会共享。但这种改革由于侵犯了权贵的利益，等唐太宗去世后又恢复了按户等缴纳义仓粟的办法，哪怕是占田千顷，也只有岁交五石的限额。  

据 《通典》卷十二所记唐玄宗天宝八载中央财政部门的统计：该年中央和各地的官仓存粮总数为5477万余石，各地义仓存粮总数为6317万余石，各地常平仓存粮总数为460万余石。就是说，义仓粮储已超过官仓，而常平仓的粮储还不及义仓的1/10。可以说，义仓已成为社保体系的主干，常平仓反倒退为义仓的补充了。