数字“一带一路”

构成美国全球金融主导地位基石的是在银行之间交换国际支付电文的环球银行金融电信协会（SWIFT）以及作为中间人完成国际支付的美国代理行网络。大多数跨境支付（全世界每天约有5万亿美元的规模）都是通过SWIFT电文交换进行的，而且其中很大一部分都要由美国代理行来完成。上述机构会与美国政府分享信息，美国政府可以借此对洗钱、恐怖组织资金进出等非法金融活动加以识别。例如，“9·11事件”之后由美国财政部启动的恐怖组织资金追踪项目（TFTP）就是通过来自SWIFT分享的信息对可疑国际恐怖分子及其所属网络的调查来对基地组织和其他一些恐怖组织实施监控的。

此外，SWIFT对美国来说还有更加重要的价值。美国可以通过SWIFT网络获得对他国强大的影响力，因为一旦某个国家因受到美国制裁被从SWIFT网络驱逐出去，那基本上就意味着该国被宣判了死刑。在过去的几十年里，华盛顿对制裁作为一种核心外交政策工具的依赖日益加深，制裁的实施日益频繁（在特朗普就任总统最初的两年里，指定制裁名单里的受制裁者数量出现了激增，而且这个趋势在特朗普上任前就已经出现了），制裁所欲解决的问题的分布范围也日益扩大（从2009年到2019年，制裁案的数量增加了3倍）。

那些只能被动承受后果的国家已经因此对美国变得越来越充满敌意。不仅美国的敌人认为以美元为基础的跨境支付体系应该被其他体系取代，甚至连美国的某些盟友也希望削弱美国手中权力。去年，英国央行行长马克·卡尼（Mark Carney）呼吁应发行一种国际通用数字货币以“削弱美元在全球贸易中过于专横的影响力”（dampen the domineering influence of the U.S.dollar on global trade）。俄罗斯已经推出了名为“金融电文传输系统”（SPFS）的俄罗斯版的SWIFT；而中国也有自己的“人民币跨境支付系统”（CIPS）；此外，为了应对伊朗局势，欧盟五国也推出了所谓的“贸易互换支持工具”（INSTEX）来推进非SWIFT网络、非美元定价的支付体系建设。

数字货币能够让其他国家绕开美元进行交易并避免受到美国的金融监控，原因在于数字货币提供了一种能够绕开现有支付体系的可扩展的跨境结算机制。加拿大和新加坡两国的央行已经在探索通过“智能合约”（smart contracts）在不同的数字货币体系之间进行电文传递；此外，中国香港金融管理局和泰国金融管理部门也在没有中间人的情况下进行了不同货币之间的交易测试。上述操作意味着各国可以在不依靠SWIFT网络和美国代理行的情况下完成跨境结算，而如前所述，正是这两者构成了美国全球金融主导地位的基石。还需指出的是，欧洲央行也已经与加拿大、日本、瑞典、瑞士和英国五国央行一起就国家数字货币跨境结算的可操作性展开了研究。

由于中国已经对通过国际贸易削弱美国影响力、增强自身影响力表现出了十分明确的兴趣，数字人民币可能在上述各国绕开以美元为基础的国际支付体系的努力中扮演极为关键的角色。在某些情况下，北京可能会与他国分享自己的“技术架构”（technology stack）或专业知识以加快那些试图避开美国金融监控的国家的数字货币发展。

以伊朗为例，这个国家就可能通过引入中国技术来发行自己的数字里亚尔，这种数字里亚尔将与中国的支付体系实现完全兼容。而对于分布在非洲、海湾、东南亚等地区的国家来说，由于他们已经处于中国经济的势力范围之内，北京可能会直接让他们使用数字人民币。

正如通过“一带一路”倡议向各国交通、能源基础设施项目注入资金一样，中国可能会在销售终端、ATM机、手机APP以及其他一些金融基础设施领域进行投资以建设数字“一带一路”。届时个人或与中国之间存在贸易关系的公司在进行跨境汇款时便可以使用数字人民币在支付宝平台上进行操作。如果中国规定出口商在出口货物时应收取数字人民币或要求“一带一路”项目的承包商用数字人民币偿还中国的贷款，那么中国就能够增加数字人民币的使用需求，同时还能够把那些数字人民币的使用者纳入自己可以监控的金融网络。

中国能够从使用可扩展的国家数字货币（a scalable state-backed digital currency）中获得大量利益。在数字“一带一路”中处于一线的中国金融公司和科技公司将能够从跨境支付中获得大量收入；而中国人民银行将能够掌握所有数字人民币交易信息，甚至还有可能掌握嵌入了中国技术的其他支付体系的数字货币交易信息，这将在信息时代里赋予中国巨大优势。中国官员称数字人民币是“可控匿名”（controlled anonymity）的，这意味着中国政府将能够通过数据集对非法金融活动进行识别并追溯到真实的交易对象。届时，目前已经十分重要的中国合作态度将在多边制裁和其他一些经济协议的签署中变得极为关键。

与此同时，美国的经济影响力将出现下降，最先表现出来的便是经济制裁的效果将大打折扣。此外，如果情况继续发展下去，华盛顿将无法再像2018年所做的那样单方面撤出伊朗核协议，因为欧洲国家可以为伊朗提供信用额度（欧洲人2019年就想这样做了），他们还可以用不受制于美国的数字货币与伊朗继续进行贸易（欧洲人正在试图通过INSTEX来达成这一目标）。面对这一局面，美国不但将难以实施有效制裁，而且美国对伊朗金融活动的监控也将受到限制。届时，美国情报机构将无法再依靠金融交易数据来判断伊朗是否正在进行核材料的采购了。

数字美元

在过去数十年里，经济力量一直是支撑美国全球影响力的基础。截至目前，可以让华盛顿稍感安慰的是美国金融体系的实力仍然是无可匹敌的。不过面对中国（甚至脸书等私营企业）对美国银行业和支付基础设施提出的挑战，我们的政策制定者必须为维护美国的金融优势做出决策。

“数字美元倡议”能够把美元的强大稳定与数字技术的便捷高效结合在一起，不过提出这样一项倡议并非易事：金融机构和科技公司很可能会把这一倡议视为对他们的数字支付解决方案专营权的一种威胁；而美国政策制定者和行业监管者也需要尽快补齐在数字支付技术方面的知识短板；此外，为了在一个更加数字化的经济体系中保护用户隐私、确保数据和系统安全，我们还需要对监管方式和相关政策做出大量的修改。

美联储对发行数字美元一直是十分谨慎的，迟迟不肯迈出第一步。在去年秋天的一次讲话中，美联储理事莱尔·布雷纳德（Lael Brainard）列出了美联储若发行和监管数字美元将面临的一些严重问题，其中包括：美联储需要具备发行数字货币的法律资格；美联储需要提高管理数字货币的能力，如保护持有者隐私、防范假币出现、降低网络风险等；此外，发行数字美元对美国货币政策和金融稳定会产生怎样的影响，目前仍有待进一步研究。若要提出“数字美元倡议”，这些都是真实存在的问题，必须获得解决。然而若美联储继续迟迟不采取实际行动，全球交易现金流就会被导入由其他国家建立和监管的数字货币“生态系统”。在当前新冠疫情时期向美国家庭和企业发放补贴时遭遇的各种拖延和技术问题已经向我们表明：美国的支付体系是极其低效的。

此外，美国政策制定者还必须对那些适得其反的单边制裁（尤其是次级制裁，这种类型的制裁不仅禁止与遭受制裁的主体进行业务往来，而且任何与制裁主体进行过交易的第三方也会被纳入制裁范围）做法进行反思。前财长杰克·卢（Jack Lew）曾指出：“我们必须意识到过度使用制裁手段的风险，这种做法可能削弱我们的全球经济领导地位，而且制裁手段本身的有效性也将大打折扣”。当感到十分有必要对某个国家进行制裁的时候，华盛顿应该把其他国家（尤其是一些重要盟国）也拉进来一同参与制裁。对单边制裁手段的过度使用会鼓励其他国家寻求美元体系的替代品，而中国的数字人民币将进入盟友和流氓国家的视野成为他们都看上的解决方案。

国际货币体系最终将不可避免地走向数字化并且向越来越独立于美国的方向发展。美国的政策制定者需要对这一趋势作出回应：美国应就签署跨国数据分享协议提出构想、就各国数字货币体系的兼容性提出指导原则，此外还需就跨境支付数据的隐私监管拿出方案。美国政策制定者应在上述领域发挥全球领导作用以避免国际支付体系走向碎片化，美国不应允许其他国家掌握规则的制定权。

（观察者网马力译自2020年5月20日美国《外交事务》杂志网站）

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