同时，“属地责任”包揽一切的乡镇政府“权小责大”，有执法权力的部门均被上级职能部门上挂，比如公安、土地、城建等。遇到矛盾纠纷请援上级执法部门时，有时直接吃个闭门羹，有时遭多个职能部门互相推诿。而有些事宜虽在上级职能部门协调时已处理，但纠纷双方事后不执行或反悔，也令基层政府苦不堪言。

而说到管控非法上访（越级上访、闹访缠访等），这大概是各级政府上下最“离心离德”的一项工作。目前，对于极端“钉子户”，各地政府只能采取尽量将信访人稳控在户籍地的办法应付，上级又以追责的方式传导压力，基层干部便各显神通，摆平即水平，自求多福。

如此，基层干部常常面临上级的压力和上访户的威胁，夹在中间束手无策。“我负责监督一个钉子户，他是司机每天到处移动，经过每个卡口系统都会给我手机发预警，一天预警几十次，人都快崩溃了。”一名“信访维稳”的干部告诉我，“其实上访能在基层解决的，大多都解决了。有些钉子户的诉求不说有没有道理，很多时候也不是基层能够解决的。对其稳控没有执法依据，花大代价哄又是饮鸩止渴。但如果心大不管他，闹成‘京访’或闹出社会舆论事件，更是吃不了兜着走。”

当部分该在基层解决的诉求变成了经年累案，当部分缠闹成为谈判的手段和筹码，基层社会治理中维系公平“尺”和“秤”便一再被忽视或践踏。结果是，一时解决的问题越多，留下的隐患越大。

基层群众信访服务中心

03

必须明确的是，信访工作是群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。作为基层群众反映问题、解决问题的重要渠道，信访制度在我国社会历史各阶段都发挥着重要作用，多年来的积极意义不容忽视、否定和诋毁。

目前存在诸多问题，是因为在转型社会中，原本的地方性规范和逻辑本就在迅速瓦解，这必然给基层治理带来了更多挑战，其中又以信访工作更为复杂。这不仅考验着基层干部，也是考验着处理信访问题的体制机制。

首先，国家信访条例明确规定，人民群众有依法信访的权利；基层政府有接待处理群众来信来访的义务。人们也普遍相信，相比诉讼，信访是维护自己权益最为便捷、成本最低的途径。

但很多人对信访的定位有所误解，常理解为“台下何人状告本官”，即“去信访局反映A乡镇的问题，为什么最后还是A镇工作人员来答复我”。这是因为信访机构的定位和职权问题。信访机构的职责是“受理、交办、协调、督办”信访事项，本身不是处理信访事项的机关，且庞杂分散、归口不一。例如各级党委、人大、政府、法院和检察院等都设有信访办事机构，但其间没有严格意义上的隶属关系，中间也缺乏统一的协调管理，时有“九龙治水”的疏漏。

其次，“属地管理，分级负责”是我国处理信访问题的重要原则，目的是将信访矛盾、纠纷化解在基层。在实践中，信访案件在基层的一次办好率处于较高水平，足以证明属地管理原则在信访方面的积极作用。

但不可否认的是，有时候“属地管理”原则变成了“户籍地管理”原则，这成为基层信访中一个比较普遍的难题，也给基层信访造成了无法解决的压力。一名多次劝导进京上访户的警察告诉我：“有个钉子户离开我们山区几十年，早在北京附近城市安家了。但他户籍还在我们这里，上级依旧喊我们去安抚。”

户籍地管理是典型的“谁家孩子谁抱走”，即使信访行为或结果发生在其他地方，却仍由户籍地政府将人劝返并“稳控”住。管理上的错位缺位，使上访的事在“事属地”没法解决，实有舍近求远、舍本逐末之嫌。

近些年，很多地区在信访改革中摒弃了“户籍地管理”，改为了“双重管理”（既事发属地和人属地都要管理）和“四分法管理”（根据人属事属不同情况排列组合），但谁为主、谁为辅，在实践中仍存在较大分歧。

最后，便是基层政府“谈访色变”的信访考核。信访数量是评判地方治理绩效的量化工具之一，在部分地区，更属于“一票否决”范畴。多年来，因“京访”、“省访”而处罚基层的诸多案例，也令体制内印象深刻，足以让各地基层政府和工作人员“草木皆兵”。

同时，国家面对基层上访案件，根本无法一一甄别信访案件的真伪，或去判断是基层政府的问题还是上访群众的问题。所以，督办函层层下发，命令属地政府限期化解，压力层层传递又回到了基层政府头上。如此一来，基层政府基于自身利益考量，就会绞尽脑汁想着法把信访矛盾掩盖下来，甚至长期派人驻省驻京进行“驻访”、“劝访”。

当然，自上而下的维稳考核体系给基层带来了压力和苦楚，但不可否认的是，有一批相当数量的尸位素餐者占据着岗位，一些基层干部也不愿意深入做群众工作。很多基层领导，也不愿意下功夫揭盖子、啃硬骨头，而是使用各种策略捂着，遮掩陈年积累的矛盾，只求“钉子户”不在自己任期“暴个大雷”。

结语

总而言之，上诉案例所反映出来的变化和问题，不是某个地区的个例，而是中国现有信访管理下千万个乡镇的普遍困惑。

2022年4月，中共中央、国务院印发了《信访工作条例》并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。《条例》强调，理顺信访工作体制机制，是新时代信访工作的基本遵循。

各地实践中如何捋清“属地”和“属事”之间的关系、明确信访机构性质及隶属关系、制定合理的初访复访终结制度和信访考核机制等，还有很长的路要走。但当下，信访工作的关键还是在“人”。各级职能部门和信访工作人员中，有工作不到位不负责或能力不足者；群众之中也确有“害群之马”在败坏民风民俗。而过去信访工作长期秉持的“不出事原则”和“老好人”现象，不仅在与“坏人”的讨价还价之中培养了一批特殊利益人员，还将本应为“好人”解决问题的财力物力人力浪费了。

“有时看着上访专业户非法获利，想到一些确有委屈苦衷的人问题却无法解决......感到无奈又气愤。”不止一名受访者表达了这样的想法。不管是信访工作还是基层矛盾纠纷调解，都不应对坏人太好，对好人太坏。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。