四、管制的内容及争议

一般而言，边境管制包括对人员出入境许可的检查和对货物的检验检疫。欧盟法框架下的申根内部边境管制主要指上述第一种情形，即对人的过境行为进行管制和监视。履行管制任务的机关通常是各当事国的警察。

一个例子是，申根国家瑞士并未实行过边境管制，所以其边境线上并无警察值守，但设有大量的海关工作站。这从反面说明，对人的检查和对货物的检查是分开的，边境管制和对人的入境检查是同义词。

既然边境管制由各国警察分别实施，那么其内容依法域的不同而不同。以德国为例。自1990年代中期以来，16个联邦州中的13个在其《警察法》中引入了一项原本只适用于道路交通法规的制度，即“无嫌疑和无原因管制”（Verdachts- und anlassunabhängige Kontrollen）条款。联邦层面则是通过《联邦警察法》第23条对联邦警察作了类似授权。这些制度的名称和力度各异，甚至设立初衷也不尽相同，[6] 但都使警察获得了可适用于边境管制之普遍性、无差别检查模式的一般性权力。在近年的难民危机当中，这些条款得到了广泛援用。

边境不是法外之地，警察的侦查等刑事司法活动以及其他执法活动也可能在边境进行，这就使得区分此类活动和履行边境管制任务成了非常重要的问题。《边境法》第23条第1款规定了两者的不同。据此，在没有边境管制时，警察仍有权追查危害公共安全的跨界犯罪，但是这种活动需以个案方式进行，以有别于系统性管制。

上述区分的法理立足点在于行为。《边境法》预设，刑事司法的启动以某种嫌疑行为为前提，所以是个案性的，如果它可以普遍展开，那么等于将不特定多数人置于普遍嫌疑之中。相反，边境管制须对越境者进行普遍检查，即便他/她并无任何已知嫌疑，否则管制便失去了意义。

不过，刑事司法和治安的“发案—出警”传统模式或自由主义模式跟愈加复杂化的犯罪状况已并不完全适应，在面对冷战后兴起的跨国犯罪集团时更加力不从心。现在仍令西欧国家非常头疼的跨国犯罪网络，从某种程度上说正是内部边境管制被取消，但警务仍国别分立、同时运作上沿袭旧模式的结果。

为应对新局面，申根成员国除了加强警务跨国协作外，还提高了“无嫌疑和无原因管制”条款在边境地区的露面频率，以便警方在未进行系统性管制的前提下，不依赖既有线索而展开办案。

但是这样一来，就令《边境法》第23条对边境管制之外的警察活动的描述显得过于狭窄，甚至造成规范冲突。例如在2006年，作为欧洲首脑会议常设机构的欧洲理事会（European Council）批准了欧洲议会一项框架性决议，许可成员国在边界内部30公里的区域对人员进行无嫌疑检查，但在2010年的Melki案中，欧洲法院（European Court of Justice）却又裁定，法国警方在国境内侧20公里处经过无差别检查拘捕来自阿尔及利亚的非法居民Melki和Abdeli的做法及其国内法律依据，与《申根边境法》的精神和规定相违背。[7]

伴随着局势变化，欧洲法院的态度后来也发生了松动，朝着逐渐扩大警察活动空间的方向做出了几个重要判决。在2012年的Adil案中，欧洲法院裁定，即便警方的目的只是要打击非法居留，但只要它的措施不具有与边境管制相同的效果，那么就是合法的。进一步地，按照法院意见，只要警方的措施依据可能对公共安全构成威胁的“一般信息和经验”做出，有关于其必要性和具体内容的足够详尽准确的计划，那么这项措施就有别于边境管制。[8]

在这个案件中，欧洲法院虽然仍坚持《边境法》对警察权和边境管制的形式区分，实际上已经放弃了实质审查。这一方针此后得到延续。2017年，在一个关于依照德国《联邦警察法》进行的无嫌疑管制措施是否合法的初步裁定程序（Vorabentscheidungsverfahren）中，[9] 欧洲法院决定将进一步审查权交给当事国法院，由内国法院来判定该国法律中的无嫌疑管制条款是否与边境管制具有同样效果，以至于违反《边境法》。当前，德国《联邦警察法》和《巴伐利亚警察任务法》等文件依然许可警察在边境内侧直至纵深30公里处展开无嫌疑管制。