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胡恒:传统时代,国家权力向乡村的渗透始于何时?
关键字: 清末新政基层治理皇权不下县五大臣出洋考察雍正年间清代确曾有过增加县以下的官僚体系来更为深入农村的议论,其中之一就考虑到扩大佐杂官规模,如冯桂芬《校邠庐抗议》中名篇《复乡职议》。该文中他谈到了“合治”与“分治”,也就是集权与分权的关系。“治天下者,宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一,而天下争;不分治则不能推一以及乎亿万,则天下乱”。所谓“分治”,就是分权,冯桂芬引柳宗元《封建论》曰“天子不能独治天下,任之大吏;大吏不能独治一省,任之郡守,郡守不能独治一郡,任之县令;县令不能独治一县,任之令以下各官,此分之说也”。因此,县以下需要官员来治理。那么清代是什么情况呢?
“今州县设佐四五人,拨二三人分治各乡,至都图则有地保总司民事,其流品在平民以下,论者亦知其不足为治也。于是有保甲之法”,然而,“地保等贱役也,甲长等犹之贱役”,非官而不能控驭。冯桂芬的建议是“满百家公举一副董,满千家公举一正董”,由里中人荐举,得票多者当选,可以说已经具有地方自治思想的萌芽。然而这些乡职,“不为官,不为署”,以本地土神庙为公所,其上司为巡检,遇有诉讼,先由副董折中公断,不服则送之正董,又不服则送巡检,罪之五刑则送县,严禁越诉。这样一来,乡村普设乡职,而又将巡检作为乡与县之间的桥梁,则势必要再增加佐杂以作承转。冯桂芬建议,“满五千家(地广人稀之县量减)设一巡检”,为最低官职。本质来看,冯桂芬对基层治理的规划思路是全县设立若干巡检,并分划辖区,这是官治系统,至巡检而止。巡检以下设立正董、副董等职,由当地居民公选产生,不为官,但需由政府给予一定俸禄。如果联系到清代雍正以后佐贰进驻乡村的新动向和巡检司等杂职官的调整趋势,似乎冯桂芬的乡村建设思路是将数量不足的基层佐杂官进一步扩大,达到每五千家设立一员的标准,并由此增加“治民之官”,减少“治官之官”,促进基层行政建设。毋庸讳言,当时并没有实现的可能,其原因上文已简要作了分析。以其时四亿人口,姑且以人户比1:5比例,当有八千万户,五千家设一员巡检,当有一万六千名巡检,加上正董、副董的俸银,这是屡屡陷入财政收支困境的晚清政府无论如何难以承受的沉重开支。
到了清末新政,清政府开始调整基层治理策略,准备在各县广设区官,推行地方自治,“分一县为若干自治区域,废一切都图、里甲之名,别定名称,以变其向来之积习”,具体办法后来定为“各直隶州、直隶厅及各州县,应将所管地方酌分若干区,各置区官一员,承本管长官之命,掌理本司巡警事务,其原设之分司巡检,应即一律裁撤”。区官之设,本为警政,但此后诸如社会管理、自治事务皆附加其上,逐步变为一级行政组织。“区官”之设是传统社会国家权力第一次以无可置疑的、普遍的、成规模的方式进入乡村社会,在地方行政制度史上具有转折意义。但如果忽略“区官”与“司”(清时代指佐杂辖地)名称上的区别,这种普设的“区官”又与上述冯桂芬建议的“五千家设一巡检”有何本质区别?这并非仅仅是我们事后的臆测,当时人亦有类似的观点。时任军机章京的鲍心增就对裁撤巡检而改置区官颇为惋惜,“章京前数年在籍,往来郊野之时颇多,及甲辰灾祸,又为乡民筹办善后,至今未已,习知本县丹徒斜袤百五十里,设分司巡检三,考其所为,不过收受赌规、寿礼以糊其口,奸黠固无所畏,然小事犹能弹压,消息赖其察报。若一旦裁去,则远郊之民不知有官,出城数十里便同化外矣。又考其分辖之地不广,乡村耆老随时可入署往见。当时曾设想,若每员虽筹养廉至少二千金,又悉得正途中贤员以任之,则官民相亲,情意通达,数十里中何患不治,由是合为一县、一郡,充极于各行省,治乱视此矣”。
如果深入到县下设区的细微处,我们更可以看到传统的延续。县下设区,区的范围和界限并不是混乱无序进行的,它只规定了按照“固有之疆界”,但何为“固有”,不同地区有着不同的理解。但可以想见,这种划分离不开对传统上得到认同的基层组织区域的利用,这其中就包括佐杂辖区,尤其是在一些佐杂辖区长期固定并得到民众认同的地区。仅举番禺县的例子,有清一代,除县属地区外,番禺县共分沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四巡检司辖区。民国元年,清朝灭亡,广东省废除广州府,番禺县直隶,仍沿旧制划分为沙湾、茭塘、鹿步、慕德里四司。民国二十年(1931年)设区、乡,全县划分为8区、55乡、623村。原沙湾司为第一区,原茭塘司为第二、三区,鹿步司为第四区、五区,慕德里司为第六、七、八区。可以看出,民国初期的区乡规划是将巡检司辖区划小、拆分的结果。民国以后番禺县基层区域形态又发生了多次变迁,并最终形成今日的乡镇格局。但追根溯源,番禺县基层区划的源头正是清代的巡检司辖区,经过民国、新中国时期的不断调整形成今日格局,其总的趋势是划小辖区、增加乡镇数量。再如民国北洋政府时期曾广设县佐,其与清代分防佐贰、杂职又有何本质区别?这些典型案例再次表明,在“现代化”浪潮背后,“传统”始终顽强的“活着”。
清末筹备立宪档案史料
- 原标题:胡恒:中华帝国国家权力向乡村的渗透始于何时? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:吴立群
- 最后更新: 2018-10-29 07:52:59
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