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胡恒:传统时代,国家权力向乡村的渗透始于何时?
关键字: 清末新政基层治理皇权不下县五大臣出洋考察雍正年间但另一个可能的也是较有说服力的解释却常常被忽略,而且是清代政府主动的统治策略的调整:区别式管理。
笔者浅见,至少有三种手段,第一是政区分等,将政区按照“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字区分为“最要”、“要”、“中”、“简”缺,治理难度最大的州县由督抚拣选有经验者调补,而“中”、“简”等治理较易之州县由吏部从初任中拣选,如此则保证了具有最丰富行政经验的州县官任职最难治理的地区;
第二是僚属官数量不等,治理艰难之区可酌情添设县丞、主簿、巡检司等,而简易之区则不必或甚少添设,可保证有限的官僚资源优先于要区。这两种手段前代同样采用过,主要适用于县际之间的区别式管理,虽然具体制度之间略有差异。
第三便是本文所论述的佐杂的分防与职能的完善,也是清代特有的,适用于一县之内的区别式管理。这些佐杂被派驻乡间,划定一定区域,赋予部分或全部行政职能。而且随着地域管理难度的不同,调整分防佐杂的数量与驻地,在部分治安恶劣、商业繁荣、人口繁多之处重点派驻,从而使有限的行政资源最大限度地用在管理难度最高的地区。通过分防,有效实现了知县与佐杂之间权力的分配,使几成“冗官”的佐杂获得一定专管之权,也使得“一人政府”的知县减少了一定的行政工作。分防的佐贰官以长江以南和直隶地区最多,而它们也正是清代管理难度最高的地区,正反映出清代面对人口压力在行政管理体制上所作出的主动调整,代表了国家权力向乡村的扩张和渗透。
清 《盛世滋生图》局部
另一个层次的问题是佐杂分防的成本。由于分防仅仅代表驻扎地点的变动,因此,对于整个官员的缺额来讲,其实是一定的,俸禄总额也大体不变,国家财政并不会因此产生额外的压力。同时,佐杂分防多未见衙署,方志中有很多租赁民舍办公的例子,个别虽建有衙署,然而也大多十分简陋,因此,建造衙署的支出也并非是大数目,总体上仍在清代国家财政可以承担的范围之内。这也是佐杂分防得以顺利推行的原因之一。
那么,清代的这种扩张具体是何时开始的呢?因为佐杂中的巡检司自设立时就与知县分治,如果说它们在清代的改变更多是职能上的话,那么佐贰的分防则是清代独有的,也是国家权力向乡村渗透的“风向标”,统计它们分防的时间和数量将有助于我们看到国家作用于乡村的强度。此处仅以《清实录》所载的县丞分防的不完全记录来相对反映这种扩张的时限与强度。顺治年间未见有县丞移驻乡村的记载。康熙年间有一例:康熙二十九年顺天府密云石匣设立县丞,这是《清实录》所载第一次设于县下的县丞。到了雍正年间,县丞自县城移驻乡村的趋势大大增强。《清世宗实录》一共记载了五十四例移驻或新设事件。
《清实录》
雍正时期,县丞自县城移驻乡村或直接设治于乡村的例子与康熙时期相比明显增多,但也可分为两个时段。雍正七年以前,六年时间仅有五例,平均每年不到一例。雍正七年及其后,移驻例子明显增多,七年共四十九例,每年平均七例。联想到雍正朝巡检司数量变化的趋势,也是在雍正七年及以后出现了剧烈的变动,从清前期逐步减少到此时大规模设置。这不能不让人觉得,雍正中期以后清代基层管理策略发生了较显著的变化。雍正年间的政区改革不仅仅表现为直隶州等统县政区和县级政区的大规模调整上,也在于对县级以下管理体制的重大调整上,其表现是:佐贰官开始大幅度的从县城移驻乡村,并在乡村新设置了若干佐贰官并各自划分辖区;与知县异地而治的巡检司从清代前期的裁撤趋势中,逐步转为增置直至乾隆及其以后趋于稳定。这一基层管理上的调整增加了县下一级管理层次,从而加强了乡村治理并进而巩固了控制力度,这是之前研究雍正朝政区改革所未寓目的地方。但这种调整又是不完全的。在传统社会条件下,对乡村进行直接而全面的统治会陷于资源不足的陷阱。清代常简单将县分为四乡,东南西北,设若依此将每县分为四个基层行政单位,每个行政单位仅设立一名佐杂,如巡检司,则全国将近两千个县,就要一万个左右基层职官。以巡检司为例,岁支俸银十二两,养廉银一般有三十一两五钱二分、四十两、六十两、八十两、九十两之分,取中间值六十两为率,则一年清政府支出将多增加七十二万两。如果再加上添设佐杂衙署、攒典、弓兵等项,恐怕不下百万两白银之巨,这是清朝财政所不能承受的。因此,清代虽然向乡村进行了国家权力的扩张,但这种扩张又是不完全的、不普遍的,和清末新政直至民国、新中国时期的扩张强度不可同日而语。既看到佐杂分防所代表的进入乡村的意图,又要看到其不足和有限性,这是认识清代分防佐杂的总体思路。
- 原标题:胡恒:中华帝国国家权力向乡村的渗透始于何时? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:吴立群
- 最后更新: 2018-10-29 07:52:59
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