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弗朗西斯·福山:为什么民主的表现如此糟糕?
关键字: 弗朗西斯·福山 民主西方民主制度西方民主衰落乌克兰俄罗斯普京克里米亚美国民主2.如何成为现代国家
目前为止,有关民主转型的文献数量巨大,其中很多文献最初是在《民主杂志》上发表的。相较而言,已有的关于如何使新世袭制国家转型为现代国家这一问题的文献要少得多,尽管过去15年在这一方面已经取得了某种进展。这体现了概念上的匮乏,它根源于对基础性问题的本质的错误看法。
例如,存在一种将国家的现代性与没有腐败联系起来的趋势。当然,腐败在很多国家都是一个大问题,关于这一问题也产生了大量的文献。但是,虽然在腐败的程度与国家的糟糕表现之间存在高度的相关性,然而它们并不是一回事。一个国家可能相对不那么腐败,但依然会因为缺少能力而无法提供基本的服务。例如,没有人认为,几内亚、塞拉利昂或者利比里亚无法解决埃博拉病毒问题是因为它们各自的公共卫生系统腐败泛滥;相反,问题在于人力和物质资源(医生、护士、有电的医院、清洁的水,等等)的不足。
资料图来源:视觉中国
因此,与没有腐败相比,与国家现代性的核心组成部分关系更加密切的是“国家能力”。现代国家提供了一系列令人眼花缭乱的复杂的服务,从统计经济和社会方面的数据资料到提供灾难救援、预报天气以及管理飞机的航线。所有这些举措都需要在人力资源和物质条件方面进行大量的投入,它们使得政府机构得以运转;仅仅是没有腐败并不意味着上述这些条件就能具备。即使是“国家能力”这一术语也没能描述出这种能力服务的目的以及这种能力在多大程度上是以非个人的方式在运用。
此外,我们对过去强大的国家能力形成的方式极度缺少清晰的认识。当前,在国际援助团体内部关于如何实现善治存在某种共识,这种共识嵌入在诸如参与式预算、开放政府伙伴关系以及大量组织倡导的在世界各国提高政府透明度这样的项目中。这些方式建立在如下理论的基础上,即善治源自更大的透明度和问责。这些方式的前提假设是,关于政府腐败或渎职的更多信息将导致公民的愤怒,并要求改善国家的绩效,这反过来将推动政府进行自我改革。换言之,质量更高的民主被视为解决腐败和国家能力弱小问题的方案。
这一策略的唯一问题在于,几乎没有经验证据能够说明现有的高效运转的政府(无论是历史上,还是在当前条件下)就是以这种方式产生的。政府运转效率相对较高的许多国家(例如日本、德国、法国和丹麦)是在威权主义条件下形成“韦伯式的”现代官僚机构的;那些随后继续发展为民主制的国家继承了在民主转型中完全存续下来的实行贤能统治的国家机构。
创建现代国家的动力不是来自信息灵通的、被动员起来的公民所施加的底层的压力,而是来自精英的压力,其原因通常是为了国家的安全。查尔斯·蒂利的名言——“战争缔造了国家,国家导致了战争”——所总结的不仅仅是欧洲许多早期现代国家的经验,而且也是中国在春秋战国时期的经验,它导致了在公元前3世纪秦国统一中国的过程中,一个非人格化的国家的出现。
同样,几乎没有证据表明,当前的援助者和非政府组织通过提高透明度和问责来促进善治的努力给国家的绩效带来了明显影响。一种理论认为,有关政府绩效的信息的可获得性的提高与政府最终产出的质量之间应该存在相关性,而这种理论依赖于许多极其大胆的假设:公民会为糟糕的政府绩效担忧(与之形成鲜明对照的是,公民满意于从基于种族的庇护关系这样的行为中获益);他们能够在政治上组织起来以向政府施加压力;国家的各种政治制度通过使政治家负责的方式准确地将底层的想法传达给政治家;最后,政府确实有能力像公民所要求的那样展开运转。
资料图来源:视觉中国
国家现代性与民主之间关系的真实历史远比当代理论所认为的要复杂得多。
依据最先由马丁·谢弗特建立的理论框架,我曾在其他著述中指出,民主(依据选举权的普遍程度来衡量)和国家现代性的建立顺序决定着政府的长期质量。如果现代国家在扩大选举权之前就得以巩固,那么它通常会成功地存续到现代;如果民主化的开启是在国家改革之前发生的,那么结果往往会导致广泛存在的侍从主义。
在美国这一最先将选举权授予所有白人男性的国家,情况尤其是如此,它接着创建了世界上第一个侍从主义泛滥的政治制度(在美国历史上,它以分赃制度或庇护制度而闻名)。在19世纪的美国,民主与国家质量之间明显是不一致的。其原因在于,在收入和教育水平低的民主国家,比起纲领性的公共政策方面的承诺,个人化的选民动机(侍从主义的本质)更有可能动员起选民,促使他们参与投票。
不过,这一状况因经济发展水平的提高而发生了改变。通过个人的报酬来收买高收入的选民变得较为困难,而这些选民更加关注纲领性的政策。此外,发展水平的提高通常是由市场经济的发展所推动的,而市场经济带来了在政治领域之外实现个人发家致富的其他途径。
虽然在人均收入水平低的情况下,民主是侍从主义的驱动力,但是随着国家变得更加富裕,民主也可能会开辟一条形成高质量政府的道路。
美国再次成为例子:到了1880年代,美国快速从农业国家转变为城市化的工业国家,通过铁路这样的新技术紧密结合成一个巨大的大陆市场。经济的增长推动了新的经济行为者的出现——城市专业人员、一系列构成更加复杂的商业利益群体、更加普遍存在的中产阶级——他们渴望质量更高的政府,并且与现存的庇护制度不存在任何密切的利害关系。
底层运动使得《彭德尔顿法案》能够在1883年获得通过,该法案确立了联邦政府人员应择优录取的原则,其后的总统,如西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊大力推动了这一原则的实施。在这之后,党魁和政治机器继续繁荣了数代人的时间,但是到了20世纪中期,由于意志坚定的政治运动的发起,它们逐渐在大多数美国城市销声匿迹。如果印度和巴西这样的当代民主国家想要解决庇护关系和腐败问题,它们也必须遵循类似的路径。
- 原标题:弗朗西斯·福山:为什么民主的表现如此糟糕? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-08-12 08:23:02
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