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大卫·克莱曼|232关税条款再现:跨大西洋“绿色钢铝俱乐部”的虚假承诺
最后更新: 2024-04-28 08:54:13(二)对美国提案的评估
作为TMP方案的略微改进版,USTR提案也带有TMP的许多设计缺陷。
首先,与欧盟的碳边境调节机制(CBAM)相比,实施USTR提议的俱乐部设计在限制第三国嵌入排放方面相对效果不佳,因为它为安排的成员和非成员都设置了低效的激励。关于加入要求,美国GSA提议依赖于候选经济体某组产品的平均排放强度。但平均排放强度标准事先排除了位于排放强度相对较高的司法管辖区内的相对碳效率较高的生产者获得优惠(GSA成员)市场准入的可能性。同时,平均排放基准奖励了那些位于平均低碳强度工业特征的司法管辖区内的相对碳强度较高的生产者。
此外,归因于碳强度范围的关税等级没有实现欧盟CBAM的进口商调整机制(IAM)的精确比例性。欧盟CBAM的IAM在进口货物中的实际排放量和在边境应付的CBAM收费之间建立了完美的相关性,从而为第三国生产者降低出口排放的归因成本设置了有效激励。总之,与碳强度范围挂钩的关税等级在政策设计上不如欧盟CBAM工具,无论是以防止碳泄漏还是为出口第三国生产者设置有效激励来脱碳为主要目标。
第三,美国版GSA“非市场过剩产能的贡献”条款,在很大程度上(如果不是完全)脱离了减排目标。也就是说,虽然减少过剩供应和减排之间肯定存在理论上的关系,但不清楚列出的几个标准是否表明了对“非市场过剩产能的贡献”,或者是否会在遵守提议的标准的情况下,导致GSA成员司法管辖区内供应量减少,从而减少排放。例如,不限制对原材料的出口和遵守国际劳工标准似乎与过剩产能的概念没有理论上的关联。相反,这些标准似乎专门设计用来排除中国的GSA成员资格,并阻止潜在的GSA成员从中国进口钢铁和铝以及投资,不论中国碳强度和对绿色转型的影响如何。
另一方面,该说明有一个值得注意的遗漏,即未提及美国措施可能引起的非市场过剩产能的贡献条款,例如美国基础设施和就业法案以及减少通货膨胀法案中包括的对美国生产商的232条款关税保护、生产补贴和本地内容要求以及钢铁相关的奖金。这些措施为美国工业设置了人为的价格激励,使其生产量超过未扭曲市场均衡的数量。
从法律上讲,USTR所设想的GSA将违反基本的非歧视义务,特别是违反了关贸总协定(GATT)第一条(最惠国待遇)和第三条(国民待遇),并且不能通过GATT第二十四条(“基于生产和加工方法”的限制)得到解决——因为其成员之间并没有实质上的完全自由贸易。
根据美国的GSA提议,对GSA成员授予的关税优惠也不能通过GATT第二十条一般例外和GATT第二十条(g)来辩解。这是因为与GSA成员的市场准入歧视有关的非市场过剩产能、劳工标准和原材料出口限制的提议加入要求,并不能明显地“与”GATT第二十条(g)所保护的“可耗尽自然资源”的保护目标“相关”。
此外,即使能够建立这样的关系,该计划可能仍然无法在与GATT第二十条(g)规定的要求一起经受法律审查,即根据该条款保护的措施必须“与国内生产或消费的限制有效地结合”。毕竟,钢铁行业特别被选为美国领导的气候俱乐部的试点,正是因为按国家平均排放强度衡量,美国的钢铁生产是世界上碳效率最高的,同时在可预见的未来不受任何明确或隐含的碳定价的限制。
此外,USTR提案允许GSA成员在两个涵盖的行业中只在一个行业中满足加入标准,似乎旨在从一开始就免除美国工业的任何适应成本,允许美国在不对美国铝冶炼厂施加任何实际限制的情况下加入。众所周知,美国的铝冶炼厂比国外许多竞争对手的排放竞争力要小得多。
与TMP不同,USTR提案甚至连“法规适应成本”的碳关税依据都没有提供。该计划仅剩的环境理由,是能够迫使第三国经济体在整体经济层面以及个别生产者层面对钢铁和铝行业进行脱碳,却完全不提美国国内综合高炉钢铁厂的脱碳计划。
因此,WTO小组很可能会认为该计划具有“对外国政府所做出的具体政策决定有意或实际上的强制性效果”。在此前WTO美国虾案中,这种做法已经不被认可了。
在这种背景下,用USTR提案来取代欧盟的CBAM,看起来是非常不可取的。此外,采用一个只在一开始对第三国出口商增加额外贸易成本,而不对国内产业施加任何明显限制的政策工具,将严重破坏美欧的国际信誉,尤其是在面对伙伴国家政府和利益相关者时。考虑到这个USTR方案的“特朗普式”起源,以及美国的次要(保护主义)和第三级(全球大国竞争)政策目标,很难想象这个方案能在WTO或其他国家那里得到通过。
至关重要的是,USTR的提案甚至不能解决此前欧美基于232条款引发钢铁和铝关税争端。所谓GSA保留了特朗普政府针对欧盟出口商的某些关税保护,将其转变为伪装成“碳关税”的国际贸易限制。
德国的一家钢铁厂 资料图自中时电子报
(三)欧盟提案的概述
欧盟的全球钢铁和铝安排(GSA)体现了明显不同设计和愿景。该提案大体上符合G7气候俱乐部的包容性和合作性方法所概述的条款,一些人建议将其标记为“气候联盟”——GSA被设计为一个工具,用以推广和推进现有的欧盟气候和贸易政策,并强调国际法律义务作为GSA成员行为的基准的重要性,同时主要关注GSA成员自身的钢铁和铝生产行业的脱碳,而不是第三国的脱碳。
1、欧盟CBAM的优先地位
首先,欧盟提案实际上强调了CBAM在基于碳强度的欧盟市场准入限制方面的优先地位,它为GSA成员提供了完全的自由裁量权,以采纳包括防止碳泄漏在内的相关政策,但附带声明指出任何此类措施都应与其国际法律义务相兼容。据此,欧盟委员会的说明摒弃了美国对GSA内部和外部“碳关税”联合方法的要求。
相反,欧盟提案将重点放在实现GSA成员国内中期和长期的行业工业脱碳联合雄心的操作上,要求成员展示国内立法步骤,承诺他们遵循行业2050年净零排放路线图,并分别对2030年和2040年的中间脱碳阶段做出有约束力的可衡量承诺。此外,GSA成员的平均嵌入产品排放强度应不超过欧盟和美国钢铁和铝平均排放强度的某一百分比,但须遵守一个随着时间向下调整该数字的阶梯机制。产品排放强度基准将为现有的不同生产方法(例如,高炉生产与电弧炉生产)建立并随时间调整。GSA成员将使用一种兼容的方法来确定钢铁和铝行业的产品排放强度。
2、所谓非“市场过剩产能”
关于非市场过剩产能,欧盟提案承认了工业过剩产能与造成的排放之间的联系,以及过剩产能导致的通缩价格对低排放替代品产生的不当竞争的影响。为了抑制过剩产能,提议建议GSA成员使用标准的贸易防御工具,包括反倾销和反补贴税以及保障措施。其次,委员会提议为GSA成员的钢铁和铝行业制定有约束力的透明度义务和最佳设计实践行为守则,关于允许的补贴。第三,说明建议制定“绿箱”(green box)政策工具,免除GSA成员的反补贴税对某些环境补贴的限制。第四,关于美国“通胀法案”的实质内容,欧盟提议承诺GSA成员改变任何不符合国内含量、组装和采购要求禁令的国内立法,以符合WTO义务。
3、额外承诺
此外,欧盟提案将使GSA成员国政府的公共采购承诺一定比例的低排放钢铁和铝采购,通过制定低排放标准促进低排放钢铁和铝的贸易,加强成员国之间在清洁技术方面的研究与开发合作,并承诺支持最不发达国家和其他钢铁和铝生产经济体的脱碳努力。至关重要的是,该提案建议美国永久取消对欧盟进口钢铁和铝的232条款关税,而欧盟则承诺永久取消相应的报复性措施。
(四)对欧盟提案的评估
如果欧盟方案被采纳,可以增强清洁钢铁和铝产品在国际市场上的竞争力,提高跨大西洋在气候和贸易关系政策中的可信领导力,并对第三国的政策和市场产生潜在的积极溢出效应。
值得进一步明确的值得称赞的建议包括:为钢铁和铝行业的国内工业脱碳制定可信和透明的立法路线图,承诺低排放的公共采购,制定国际公认的碳核算和嵌入排放产品标准,一个免除反补贴税的环境补贴“绿箱”,为其他非禁止性(可采取行动的)补贴制定行为守则,重申在有效推出气候政策中明显有用的WTO法律禁令,以及向第三国提供其工业脱碳努力的援助。
6.结论:一个“不可能实现”的俱乐部
美欧的一系列分歧和差异,让美国想象中所谓“气候俱乐部”成为一个不可能实现的人物:在气候和贸易政策工具箱和目标上的差异,各自政治经济和政体的结构性分歧,以及对标美国较低标准的禁令。
如果要建立一个跨大西洋的碳关税同盟,必须在没有美国政策的层面进行整合。否则,欧盟将不得不搁置其碳边境调整机制(CBAM),将其政策与其成熟且经过测试的碳交易市场脱钩,并让位给显然效率更低、效果更差、合法性更弱和与WTO不一致的“美国方案”。
让欧盟接受这种影响深远的立法,似乎是不可能的。如今,欧盟的反对意见,已经清晰地向美国政府传达了。一个过于雄心勃勃但错误百出的“俱乐部”,其最终的失败,可能会给更广泛的国际气候和贸易合作带来不必要的坏名声。
相反,欧盟和美国应该将他们的联合努力集中在更灵活、务实和有成效的合作目标上。跨大西洋气候和贸易外交应该是一个技术合作机会,而不应该带有次要(例如保护主义)或第三级(例如全球大国竞争)目标;这些目标会分散气候和贸易联系合作仅有的两个合法目的:减排和防止碳泄漏。
这对美国而言也是一个特别的机会,帮助其逐步将气候和贸易政策与欧盟标准和最佳实践对齐。欧盟实践专注于在国内外为减排创造有效激励,以及实现有效的脱碳和防止碳泄漏政策。一开始,碳关税同盟或“碳关税”的共同方法论并不是实现这一目标的正确方式。
美欧应优先考虑合作,以形成碳泄漏政策的先决条件,包括首先是联合开发碳排放定价和测量方法、提供具体时间框架的工业转型/脱碳路线图,以及跨大西洋的绿色采购和投资倡议。一旦定价和测量方法以及产品标准被开发和实施,成员们可以考虑沿着最佳实践的路线,逐步发展一个国际CBAM网络,以促进和加强不同司法管辖区中个别CBAM的运作。与非俱乐部成员进行类似目的的合作,并通过贸易的绿化提供技术和财政援助,将支持通过开放和包容性的气候合作平台实现领导的雄心。
(文章原刊于欧洲布鲁塞尔Bruegel智库网站,限于篇幅,文章有所删节,小标题为欧亚系统科学研究会自拟。)
- 原标题:意在围剿中国工业的“绿色联盟”,遭遇美欧深层不和? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 苏恒瑞 
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