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大卫·克莱曼|232关税条款再现:跨大西洋“绿色钢铝俱乐部”的虚假承诺
最后更新: 2024-04-28 08:54:13【导读】 近日,美国钢铁业“热闹不断”。4月17日,美国白宫网站宣称,计划针对中国钢铝产品采取新的限制措施,包括将对中国钢铝产品的301关税提高至现有水平的三倍,并与邻国合作防止中国钢铝产品间接出口美国等。
早在2021年10月31日,美欧宣布双方重建钢铁和铝贸易关系,有意就“全球可持续钢铝协议”(GSA)进行谈判,这一协议的指向目标不言而喻,正是中国。截止目前,欧盟和美国迄今未能就上述GSA达成一致。
本文详细分析了欧盟和美国各自关于钢铝贸易的立场及GSA提案的主要分歧。美国提案以降碳为名而行保护主义之实。对外,美国希望成立所谓“气候俱乐部”搞小圈子,对非成员国收取高额且不合理的碳关税。对内,美国并没有提出国内的减排立法或规划,让本国落后的高炉炼钢产能继续维持其生产方式,甚至还出口到欧盟等未来的GSA会员。
对欧盟来说,一方面,美国的“气候俱乐部”设计既不专业,也不是真心为了绿色转型的目标;另一方面,欧盟不愿意加入美国围堵中国钢铝产业的战斗,希望以更开放的平台实现钢铝业的绿色技术和贸易合作。
美欧围绕钢铝产业的博弈表明,指向中国的“工业过剩产能”论,深层逻辑其实是市场竞争。面对严峻外部挑战的中国重工业,亟需找到一条行之有效的突围路线。
【文/大卫·克莱曼,译/慧诺】
1.引言
在2021年10月31日,欧盟与美国就一项临时协议达成共识,旨在解决因美国根据其232条款(Section 232)对欧盟钢铁和铝产品征收的所谓“国家安全”关税而引发的争议。该协议不仅为欧盟提供了与其历史出口量相匹配的关税配额,而且双方还共同发布了一份声明,承诺在2023年10月31日之前就建立一个以市场为导向、减少碳排放的“全球钢铁和铝行业体系”进行谈判。
声明中提及的跨大西洋政策目标,涉及钢铁和铝的脱碳、行业产能过剩、非市场行为以及外国投资审查等多个领域。具体而言,参与方将基于国际义务和多边规则,采取以下措施:
·通过适当的措施,包括贸易防御机制,限制不符合市场条件的“非参与者”进入市场,以促进解决非市场导致的“产能过剩”问题。
·对不符合低碳强度标准的“非参与者”实施市场准入限制。
·确保国内政策与这些安排的目标一致,支持降低所有生产方式的碳强度。
·避免采取任何可能助长碳密集型和非市场导向能力的做法。
·就政府在脱碳方面的投资进行沟通和协商。
·根据各自的国内法律框架,对非市场行为体的外国投资进行审查。
为了加强合作并推进全球钢铁和铝行业的可持续性谈判,美国和欧盟同意成立一个技术工作组。该工作组将负责确定计算钢铁和铝碳强度的方法,并在双方之间共享相关数据,以促进这一进程。
截至撰写本文时,谈判已启动20个月,双方代表们已建立了两个技术工作组。一个专注于“碳强度”议题,另一个关注所谓“产能过剩”问题。2022年12月和2023年1月,双方通过概念说明交换了各自的谈判立场。
2023年3月10日,欧盟委员会主席冯德莱恩与美国总统拜登发表联合声明,表明他们对钢铁和铝谈判抱有雄心壮志。这些谈判计划在2023年10月进行,旨在确保行业的长期生存能力,推动低碳钢铁和铝的生产与贸易,并恢复市场导向条件。双方的目标是激励这些行业的减排,并为工人创造公平竞争环境。该安排将向致力于减少非市场过剩产能和降低行业碳强度的合作伙伴开放。
然而,美欧在政策设计、气候与贸易合作的方法、目标和愿景上存在分歧。本文将探讨双方对谈判的看法,并评估双方可能在截止日期时达成初步提案。谈判之后,美国可能恢复对欧盟的钢铁和铝征收“232条款”的关税,双方也可能就“全球钢铁和铝安排”(Global Steel and Aluminium Arrangement,GSA)达成协议。无论是任何结果,都将对全球产生重大的经济和气候政策影响。
2.欧盟的视角:实现美提议目标,现有政策工具足以
美欧联合申明中提出的谈判目标相当宽泛,这为政策提供了较大的灵活性,欧盟可以继续执行其已通过的立法。实际上,对欧盟而言,如要实现当前宣称的共同目标,并不需要额外的行动,现有的政策工具已经足够。
首先,欧盟在2017年对其“贸易防御工具”(TDI)进行了改革,以更有效地应对国家干预导致的“严重价格扭曲”,并扩展了其反补贴规则的覆盖范围。根据欧盟-美国联合声明,这些措施已经限制了因非市场导向而产能过剩的出口商的市场准入,并且将继续这样做。例如,欧盟目前对中国的贱金属出口实施了32项反倾销措施和3项反补贴措施,有效抑制了中国的产能出口。
其次,欧盟的“碳边界调整机制”(CBAM)覆盖了钢铁、铝等能源密集型行业,旨在限制不符合低碳标准的非参与者的市场准入。该机制将从2026年起,通过在边境对进口产品征收与欧盟内部碳价格相当的费用来实现。在国内层面,欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)指令(2023/959)的修订将在2038年前逐步淘汰免费排放配额,这意味着到那时,钢铁和铝行业应实现完全脱碳。
此外,欧盟的“外国直接投资审查框架”(2019/452)协调了成员国在审查非市场导向行为体的投资方面的努力,美欧双方政策方针交流也有“美欧贸易和技术理事会”(TTC)等现有平台。
2023年10月,美欧未能就撤销钢铝关税达成协议。图自美媒
3.美国的视角:以“气候为名”的保护主义
2022年10月,欧盟和美国发表了关于临时解决232条款关税争端的联合声明。不久后,《金融时报》报道:
“美国政府正谨慎地沿着罗斯福研究所的托德·塔克(Todd Tucker)和范德比尔特大学的蒂莫西·梅耶(Timothy Meyer)提出的政策路径前进。他们认为,美国不需要像欧盟一样引入碳定价,但仍可以与盟友合作,达成关于如何衡量碳强度并对碳密集型产业征收关税的行业协议。”
如果对比“塔克-梅耶计划”(以下简称TMP)与美国贸易代表办公室(USTR)谈判提案的的关键参数,可以确认USTR的谈判立场大致遵循了TMP的脚本,以实现其核心目标:不取消特朗普政府在2018年引入的对钢铁和铝的全球征税,而是用一个围绕气候问题构建的新的全球关税体系来取代它们。
本文接下来的分析将部分表明,美国构想的关税体系与气候问题的联系,只能说非常牵强的。最重要的是,TMP方案和USTR谈判提案都大力强调对钢铁和铝征收进口关税,但没有涉及对美国国内高排放的钢铁和铝生产进行限制。
事实上,美国依然没有立法议程或规划来实现其高排放的高炉钢铁厂的脱碳——这些钢铁厂约占美国钢铁产量的35%,而低排放的电弧炉(EAF)生产约占65%。TMP和USTR提案通过精确的设计,试图避免让美国钢铁和铝行业面对脱碳挑战。这些美国企业在此前十年中,主要生产目标就是对外出口。
可见,除了维持特朗普政府最初对美国钢铁和铝业施加的关税保护之外,TMP和USTR的初步谈判提案并没有支持其宣布的所谓气候及其他政策目标。换言之,如果真按美国的提案进行实施,无论是对于谈判双方还是全球其他国家,在实现气候目标、提升行业竞争力、加强市场流通等各方面都会变得更遭,还不如什么协议都别达成。
- 原标题:意在围剿中国工业的“绿色联盟”,遭遇美欧深层不和? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 苏恒瑞 
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