三、《美国海事行动计划》背后的决策逻辑

梳理美国301制裁措施、《美国海事行动计划》和美国最高法院裁定特朗普政府大规模关税违法一事三者的时间线，会发现一个很重要的时间段——2025年4月。

特朗普是在2025年1月20日就任美国第47任总统，在就任3个月后的4月份，发生了这些事件：

特朗普签署行政令，援引IEEPA宣布国家紧急状态，对全球加征10%对等关税；

中美关税战白热化，两国竞相宣布互加关税至125%；

5家美国小企业和12个州的检察长向美国国际贸易法院（CIT）起诉，请求叫停关税；

特朗普签署“恢复美国海事主导地位”行政令，要求210天内制定《海事行动计划》；

美国贸易代表办公室正式发布301制裁最终措施，设定180天过渡期。

虽然这些事件发生的时间并不精确同步，但以特朗普集团在政治、法律和产业界的巨大能力，提前获知一些重大信息并不困难。当时特朗普政府面临的情况是：

一、政府财政状况日益恶化，联邦国库资金的使用频频遭到以民主党为首的国会反对势力阻挠，特朗普政府缺乏独立的资金支配权；

二、直接提高关税的做法会遭到美国国内企业和中国的反击；

三、作为选举产物的301制裁，针对中国的针对性措施必然引发中方反制，难以落地实施；

四、美国海事和造船业发展状况恶劣，相关产业的升级需求和从业人员的诉求亟待满足，成为特朗普政府必须回应的国内问题。

之后发生的事件是301制裁措施在跟中国的谈判中被暂停一年。关税的征收在国内外的斗争中不断反转。《美国海事行动计划》带着以海事为名义征收不受美国国会监管的计划外关税出台了。

所以可以推测，在2025年4月份，特朗普政府的决策布局是：

一方面将带有强烈选举色彩、且因易引发中方反制而难以落地的301制裁措施作为与中国谈判的重要筹码，通过中美协商暂停执行；继续推行对各国加征关税的举措，进行“明修栈道”转移国际国内视线。

另一方面，以301制裁被暂停、美国海事造船行业亟待振兴为名义，签署行政令，启动《美国海事行动计划》的编制工作，借海事产业政策的正当外衣，在计划中设计一套绕开国会监管、变相征收关税的规则，实现“暗度陈仓”的核心目的。

这一整套操作，既帮助特朗普政府规避了直接加征关税所面临的国际国内双重阻力，又满足国内产业诉求，同时让特朗普政府掌握了资金自主支配权，成功破解了财政使用受国会掣肘的困境，一举多得地化解了当时面临的多个难题。

2025年10月的美国联邦政府停摆事件，进一步佐证了特朗普政府对资金自主支配权的诉求。

彼时因美国两党对立，国会未批准临时拨款法案，导致联邦政府停摆，美军面临发薪难题，特朗普下令美国国防部从研究和开发专项经费中挪用80亿美元用于发放美军工资。而美国绝大部分造船业和造船厂均涉及军舰建造，军费中的研究和开发专项经费与《美国海事行动计划》中的海事安全信托基金，最终流向均为美国造船业和造船厂。这一资金流向的重合，让特朗普政府可通过跟海事行业造船厂协商两种资金的使用分配，进一步为自己争取更大的资金操作空间，同时深度绑定美国造船业，巩固国内产业支持。

在自己的大规模关税政策被美国最高法院裁定违宪后，特朗普在记者会上公开称判决“可耻” AP视频截图

值得注意的是，按照2025年4月的行政令要求，《美国海事行动计划》本应在210天后的2025年11月发布，却最终推迟至2026年2月。究其原因，是2025年10月中国针对301制裁采取的强力反制，让美方不得不重新评估相关措施的可行性，调整应对思路，进而导致海事行动计划的内容重新修订、机构复核工作延迟，这也从侧面说明中国的反制措施对美国的政策制定形成了有效制约。

四、对中国的影响和机遇

美国推出的《海事行动计划》对非美籍船舶实施统一收费，从实际效果评估，其冲击力远不及专门针对中国发起的301调查制裁。中国造船与航运产业的核心优势，根植于全链条成本管控能力、规模化生产和完善的配套供应链。美方这一面向全球船舶的收费举措，并未动摇中国相较于日本、韩国及欧洲国家的竞争地位，反而使行业竞争回归到纯粹的市场实力较量。

基于上述判断，即使该收费政策正式实施，中方采取的反制措施也不必像应对301制裁时那样强硬，这一局面也在特朗普政府的预期范围内。然而更需关注的是，美方已将斗争范围从海事航运扩展至关税贸易领域，这为中方的反制工作增添了新的复杂挑战，反制所涉及的行业范围与主管机构都需作出相应调整。

之前的301制裁属于海事航运交通领域，中方的反制也聚焦于同一领域，主要由交通运输部牵头、商务部配合，主体单一、范围集中。而在中美关税战期间，反制工作则由国务院关税税则委员会、商务部、国务院新闻办公室、外交部等多部门协同实施，涵盖关税政策制定、贸易管控、舆论引导、外交沟通等多个领域。

《美国海事行动计划》的特点在于将关税实质捆绑在海事政策之中。这就要求中方的反制策略不能继续局限于海事范畴和单一部门，必须打破机构间的条块分割，实现跨部门、跨领域的协调配合，对国家层面的统筹反制能力提出了更高标准。

深圳西部港区蛇口集装箱码头 资料图：新华社

随着中国经济全球化进程的深入以及中美斗争的长期化趋势，制裁与反制裁将在更多行业成为常态。对此，可借鉴国务院关税税则委员会的组织模式，在国务院与各部委层面建立反制裁协调机制，由相关部委副职领导负责，统一统筹全国反制裁事务。当需要采取反制措施时，由该机构统一协调，各部门根据自身职能与资源制定方案，提交国务院综合考量国际局势、产业影响及反制成效后确定最终方案，多部门协同执行。

这一机制的有效运转，依赖于中国特有的制度优势和经验。美方将正式“税收”转为监管相对宽松的“费用”，这类变通做法对中国而言并不陌生。1993年分税制改革之前，地方政府在央地财政博弈中也曾采用“以费代税”的方式扩大自主财力，中国最终通过分税制改革与转移支付制度实现了财政体系的规范化。

中国拥有政令畅通、统筹调控能力突出的制度框架，转移支付等财政工具运用成熟，积累了丰富的跨部门、跨区域资源调配经验。从国家层面而言，该机制无需增设新的编制，仅依靠部门间联动即可筛选最优反制方案，精准掌控反制的领域、强度与时机，降低对国内产业的负面影响。从行业层面而言，可促进部门与产业提前研判趋势、主动做好防范，最大程度减少损失、维护产业链供应链稳定。

从产业发展的角度审视，外部制裁早已从单纯的压力转变为中国产业升级的内在驱动力。芯片、人工智能、新能源汽车、动力电池、航空航天、卫星导航、通信、稀土等众多领域，均在美方单边制裁的压力下实现了核心技术突破与产业链自主可控，完成了从被制裁对象到具备反制能力的转变。如今，海事航运领域同样迎来了升级机遇，美国《海事行动计划》虽隐含关税的意图，但中国可借此推动海事产业的转型升级与治理体系完善。

展望未来，中国应充分利用外部压力这一“倒逼机制”，实现从被动应对到主动反制、再到主动塑造国际规则的转变，在全球博弈中从“答题者”转变为“命题者”。

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