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王浩:美国对华政策的两个逻辑,正在从摇摆走向合流
关键字: 中美贸易战特朗普对华政策美国对华政策国内政治与美国对华政策的演变:从奥巴马到特朗普
结合中美战略竞争时代美国对华中长期战略的制定逻辑,以及2009年以来美国国内政治对其国家利益界定连同对外战略走向影响的研究,本部分将重点分析这一时期美国对华政策演变的动因。依据本文提出的“地缘政治—国内政治”双重逻辑框架,笔者将探讨在不同的国内政治逻辑下,美国对华政策连同中美战略竞争主题从奥巴马政府到特朗普政府所经历的变迁,以此论证国内政治变量所发挥的界定作用。
(一)战略竞争时代美国对华中长期战略制定的地缘政治逻辑
如前所述,自奥巴马政府执政时起,中美关系面临的战略背景出现了深刻变化,这种变化可以被简要概括为两国步入了“战略竞争时代”,并且这一时代的到来是由地缘政治逻辑所决定的。概而言之,这一地缘政治逻辑体现在三个方面。
首先,中国所在的亚太地区对美国而言开始具有越来越重要的地缘战略价值。美国加大向该地区的资源投入实际上是一种战略 “纠偏”行为,以更好地维系自身的全球霸主地位。随着世界经济的中心由大西洋沿岸逐渐转移到太平洋沿岸,中国所在的亚太地区已成为世界经济发展的新引擎。2008年金融危机后,亚太地区的经济增长占全球经济增长的70%,对于金融危机后身处经济困境的美国而言,分享亚太发展红利、参与亚太经济一体化是一种逻辑的必然。随着冷战结束以来中国的持续、快速崛起以及美国由全球战略过度扩张而引发的相对衰落,一方面,中美开始呈现出“崛起国—主导国”二元关系所特有的“结构性矛盾”;另一方面,亚太地区的权力格局已逐步从美国单极霸权转型为中美“双领导体制”,并面临对美国不利的变动趋势。正如政治学家塞缪尔·亨廷顿多年前预测的那样,“中国这个亚洲最大国家的经济增长会不断扩大其在该地区影响的事实,以及恢复其在东亚传统霸权的可能性,将迫使其他国家要么‘搭车’和适应这一发展,要么‘用均势来平衡’中国的影响”。
基于此,在中美战略竞争时代,地缘政治逻辑决定了美国对华中长期战略制定的总体方向,那就是将自身越来越多的战略资源投向中国及其所在的亚太,通过牵制中国的崛起实现维系其全球地位这一总体国家核心利益的目标。然而,宏观的地缘政治逻辑无法解释美国对华政策在实践中运作的具体方式及其在不同阶段的重点和主题。例如,中美两国在关乎美国核心利益的不同领域——安全、经济、价值观以及国际秩序稳定——的竞争方式与博弈重点实际上存在很大差异,结果往往导向不同的战略互动模式。因此,单靠地缘政治逻辑无法解释美国从奥巴马政府到特朗普政府对华战略竞争主题从多边制度竞争到双边经济竞争的演化。为了解决这一问题,笔者将引入美国国内政治变量,以此从更为微观的层面挖掘美国对华政策演化的逻辑。
(二)多边制度竞争:国内政治与奥巴马政府时期美国的对华政策
上文已经表明,“奥巴马联盟”的对外战略诉求推动奥巴马政府时期美国外交的根本目标在于在全球战略层面收缩战线、减少军费开支与海外干预、降低对外战略的成本,同时运用自由主义、多边主义、盟友体系与国际制度等政策手段,维护美国主导的既有国际秩序的稳定,避免潜在的战略挑战者威胁这一秩序。就对华政策而言,奥巴马政府将中国视为美国主导的国际秩序的最大挑战者和威胁者,因而在全球战略收缩的背景下,美国致力于通过上述政策手段同中国展开制度竞争,在控制竞争成本的基础上避免中国成为亚太地区的主导国。
经过从奥巴马政府就任起两年多的战略酝酿,美国自2011年下半年开始以外交、军事和经济三管齐下、相互配合的方式,使其以“亚太再平衡”为表现形式的对华牵制和竞争政策进入实质推进阶段。在外交上,美国致力于广泛参与亚太地区既有的多边国际机制和区域合作架构,并极力密切与本地区主要国家和区域组织的关系,防止中国地区影响力的进一步上升。冷战结束以后,亚太地区的形势发生了根本性变化,尤其是伴随经济一体化的加速发展和意识形态因素的急剧淡化,美国在冷战期间成功运行了近半个世纪并以其为核心建立的双边联盟体系,即“轴幅”(hub-and-spoke)体系面临新的挑战。为在维持自身地位的同时回应国内政治联盟关于降低对外战略成本的诉求,奥巴马政府试图建立一种更具包容性的多边合作机制。在此期间,美国不仅积极加入了《东南亚友好合作条约》,而且还广泛参与东盟地区论坛以及东亚峰会等主要区域性多边国际组织,并力图主导议事日程,最终实现政治领导。此外,美国不断加深与亚太地区传统盟友如日本、韩国、菲律宾和澳大利亚等国的关系,积极挖掘新伙伴,与新加坡和印度等国来往日益频繁。同时,美国还逐渐改变了以往在南海等海洋领土主权争端中的“不介入”政策,开始积极寻找并利用海洋问题这一牵制中国的新支点大做文章。
军事上,在国内政治联盟要求削减军费开支的背景下,奥巴马政府对华牵制与竞争的重心一方面在于强化与传统盟国的合作并不断寻求建立新的军事伙伴关系,从而通过多边主义的方式降低战略成本;另一方面则在压缩战略资源的前提下极力调整军事部署以将主要精力投放于亚太。例如,在2012年1月5日由国防部出台的新军事战略报告中,美国决定未来10年把60%的海军力量部署在亚太。不难看出,这一调整的目的是进一步巩固美国在亚太的军事主导地位,而奥巴马政府的外交实践也证明,美国在亚太地区的军事动作频繁,并且涉及范围广泛。在朝鲜半岛,美国不断加强与韩国的安保合作。在日本,美国继续突出美军的“前沿部署”,不仅在冲绳部署“鱼鹰”直升机,还明确表示将钓鱼岛纳入《美日安保条约》的适用范围,强化美日同盟作为“地区与世界安全不可或缺的支柱”之地位。2013年朝鲜核试后,美国开始在日本部署新的X波段雷达。在南海问题上,奥巴马政府除在言辞上高调干涉外,在行动上也积极跟进。例如,美国不仅向菲律宾等国出售武器,还决定在新加坡轮驻先进的濒海战斗舰。在澳大利亚,奥巴马政府于2011年11月宣布,美国将在其北部的达尔文港轮驻200-250名海军陆战队官兵,以巩固“第二岛链”防线。此外,美国还特别加强了与印度的军事合作,并将这种关系提升到战略层面。军事上的“再平衡”还体现为美军在该地区不断提升的作战能力。例如,奥巴马政府提出了“空海一体战”(Air-Sea Battle)的作战新理念,将海、空军纳入统一作战体系,以强化联系网络、提升作战规模和能力,增强战略威慑。
经济上,“奥巴马联盟”以自由主义和多边主义为代表的对外战略取向体现为力图通过推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判,建立以美国为中心并绕开中国的泛太平洋经济合作区。长期以来,亚太地区的经济发展和一体化势头使美国虽为全球唯一的超级大国,却无法在经济上全面介入该地区已运行多年的多 边 经 贸 机 制,特别是目前在该地区已经形成了以中国为中心、以市场为导向的自发性经济合作机制。在这种情况下,美国力图推动建立TPP这样一种全新的经济合作模式,目的在于将其作为主导亚太经济合作的工具,以解决“亚太再平衡”战略的经济路径问题,最终通过在该地区制定一套有利于自身的游戏规则和制度安排,获得同中国进行战略竞争的优势。
总之,在奥巴马政府时期,中美亚太战略竞争集中体现为多边制度竞争,即美国致力于在亚太地区的外交、安全与经济等地区多边主义框架下同中国开展全方位的主导权之争,防止中国的地区影响力取代美国,进而对其主导的国际秩序构成冲击。归根到底,这一政策是在中美战略竞争时代的地缘政治逻辑框架下,由美国国内政治特别是“奥巴马联盟”的对外政策诉求及其利益偏好所界定的。因此,只有在地缘政治逻辑的基础上,从美国国内政治入手进行研究,才能更加准确地分析其外交实践。
- 原标题:从制度到经济: 内政博弈与美国对华政策十年剧变 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-05-24 07:33:39
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