三、雾霾背后

在新德里的雾霾季节，空气污染的形成往往被简单归因于“冬季天气”“逆温层”或“农民焚烧秸秆”。这些确实是直接诱因，但雾霾的存在远远不是气象事件这么简单。它之所以反复出现，根本在于制度困境与治理逻辑的长期僵固。

其一，农业体系的激励机制使秸秆焚烧几乎成为一种“制度性被迫选择”。

旁遮普和哈里亚纳的农民每年必须在极短时间内完成稻麦轮作，缺乏足够补贴去购买或租用昂贵的秸秆处理机械。对他们而言，不焚烧意味着成本上升、产出下降甚至错过播种时间。因此，尽管政府反复下达禁令，但缺乏经济激励与替代方案的禁令，无法真正改变农民行为。于是，焚烧成为一种“被迫”的行为，而德里则成为下风向中最典型的受害者。

北部多个邦的秸秆焚烧事件仍然频繁 图源：NDTV报道

其二，城市本身的排放压力长期被忽视。

德里拥有全印度最高密度的机动车保有量，而公共交通扩张速度跟不上城市化需求。新建道路、房地产工程与基础设施施工常年不断，扬尘治理缺乏统一标准。很多市民把污染归咎于“农民焚烧”，但实际城市内部源也贡献了相当比例，只是不如焚烧事件那样“可见”。从能源使用、机动车检查到工地监管，治理链条在多个环节存在执行不足或利益牵连。

新德里大量基建项目因扬尘而叫停 图源：NDTV报道

其三，区域治理结构缺乏协调性。

德里、旁遮普、哈里亚纳、北方邦的环境政策各自独立、缺乏统一指挥。德里政府指责农业州，农业州指责中央政府补贴不足，中央政府又强调地方执行不力。多方之间都希望“责任外推”，却缺少一套跨邦协同的污染治理机制。空气流动，但权责并不流动，这种区域性失调使空气污染成为一种“悬置在责任真空区的公共问题”。

那么，面对如此治理困境，政府的态度是什么？田野期间，我接触到的官方言论与政策反应呈现出一种相当矛盾的状态。

一方面，中央与地方政府都会在空气严重恶化时快速启动“应急措施”，建立以“分级响应行动计划”（GRAP）为核心的应急体系。

当空气质量指数（AQI）连续超过300时，地方政府将启动初级干预措施；当指数突破400并持续数日，措施升级为暂停建筑施工、限制柴油发电机使用，并建议学校减少户外活动；在“极严重”阶段，政府通常会采取更强措施，包括中小学临时停课、机动车限行以及呼吁远程办公。这些措施一般持续数日至一周，视空气质量改善情况动态调整。这些措施往往具有象征性效果，可以暂时减缓污染加剧。但它们更像是“短期止痛药”，无法触及污染的根源。

另一方面，在更深层的结构性调整上，政府态度常表现为谨慎甚至拖延。

例如，改革农业补贴结构需要巨大财政投入；强制汽车限购会触动城市中产利益；严格监管工地与工业排放会影响就业与经济增长。因此，即便决策者意识到系统性治理的重要性，也难以在短期内推动更激进的改革。

在公共叙事中，政府往往强调“天气因素”“跨邦责任”“长期策略正在推进”等表述，既承认问题严重，又试图淡化治理不足所导致的责任。这种态度常让市民感到无力：他们知道污染在恶化，也知道政策并未真正触及病灶。

如果与中国在2013—2017年期间的空气治理经验作对比，可以发现明显差异。中国在初期同样依赖限行、停工等应急措施，但随后将治理重点转向结构性减排，通过压减燃煤消费、推进产业升级、建立区域联防联控机制，并将空气质量改善纳入地方政府绩效考核体系，从而在数年内实现了PM2.5年均浓度的显著下降。相比之下，印度当前的空气治理仍以临时应对为主，尚未形成稳定、可持续的制度化路径。

总体而言，新德里的雾霾问题已不再是单纯的环境现象，而是一个持续考验城市治理能力与公共政策协调性的综合性议题。雾霾笼罩的不仅是天空，也笼罩着一个国家在发展与环境之间艰难平衡的制度矛盾。从比较视角看，空气质量的持续改善并不完全取决于技术条件，而更依赖于政策连续性、制度执行力与跨部门协调能力。

新德里的治理实践表明，若空气污染仍主要通过临时措施加以应对，其社会与健康成本将持续累积。未来，只有当污染治理真正嵌入长期政策框架，并与能源、交通与城市规划协同推进，空气质量改善才可能从“阶段性缓解”转向“结构性转变”。

（本文转载自公众号“清华大学国际与地区研究院”。作者谭羿鍼，系清华大学国际与地区研究院博士研究生，研究国别为印度，主要研究方向为印度水资源管理。）