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高学思| 印度在不丹:没有大英帝国的实力,却有大英帝国的野心
1947年,印度独立,并用一年左右时间完成了对五百多个土邦的统一。国内政权稳固后,新政府开始着手处理与周边小国的事务。
内政部长“铁人”帕特尔鼓吹:“三个边境小国(即尼泊尔、不丹和锡金)应该像其他印度邦国一样加入印度联邦。”尼赫鲁在与不丹代表谈判中也试图说服其同意加入印度联邦。
不丹严词拒绝了这一提议,并扬言要与西藏结为联盟。在此情况下,印度只好放弃将不丹纳入版图的企图,而是转为尽力争取更多的特权。
为了使不丹同意印度的要求,尼赫鲁政府采取了利诱的措施。
一是增加了支付给不丹的补贴,这项补贴源自英属印度,此时则被提高到每年50万卢比,约占不丹王公总收入的90%。
二是归还了不丹要求的部分土地,即德旺吉里地区。此地是重要的商业中转站和军事要塞,第二次英不战争中,不丹曾在此地重创英军,缴获一门大炮,因此对不丹人也有着重要的情感意义。
这两项措施成功打动了不丹统治者,从而同意与印度维持原有的外交关系。
1949年,中国战局日渐明朗,印度预感到了即将到来的战略压力,所以急于与不丹达成协定。终于在8月8日,双方以殖民时期的两个条约为基础,在大吉岭签订了《印不永久和平与友好条约》。
该条约的第二条原封不动地继承了1910年《普纳卡条约》中的不平等条款,即不丹“同意以印度关于其对外关系的意见为指导”。同时,第六条还规定了“只有在印度的协助和同意下,不丹才能从印度或通过印度进口武器弹药。”
很明显,此条约框架下的印度和不丹关系注定是一种不对等的关系,印度控制了不丹的外交和国防。这种不对等实质上就是英属印度与不丹之间半殖民关系的延续。印度顺利继承了殖民时代的遗产,不丹仍处于非完全主权的状态。
不丹困境的理论解释和现实状况
印度和不丹之间的不对等关系并不符合我们对于现当代国际关系中大小国家一律平等的一般认识,不过我们可以尝试从理论角度来理解这种“特殊”的现象。
与国内社会不同,国际社会本质上处于无政府状态。在无政府的国际政治游戏中,主导权天然地属于大国,小国因为自身资源、体量、规模、影响力等方面的限制,无法成为国际政治的真正参与者。
同时,虽然小国没有参与游戏的能力,但又身不由已,常常被卷入其中,被动地成为大国博弈、霸权政治的牺牲品,比如被大国征服、剥削和压制,或者成为大国间的战略缓冲地带。
由于这种绝对的弱势地位,小国的行动余地十分狭窄,任何不适宜的行为、鲁莽的政策都有可能招致大国对其发动致命的行动,甚至威胁到小国的根本存续。因此,对于小国而言,“安全交换”战略往往不是可有可无的选择,而是维持生存的必要手段。
不丹与印度的“特殊”关系正是一种安全交换战略的体现。
具有理性的小国明确认识到它不能通过使用自己的能力来获得安全性,必须依靠别人的帮助,故而寻求参与联盟来换取大国对自身安全的保证。
在此情境下,小国与大国在安全上便产生了共识,即大国借提供“安全产品”利诱招纳小国,共同在全球范围内与对手展开竞争,而小国则发挥关键能力,如独特的地缘价值,以支撑大国在竞争中获得优势。大国和小国在实质上都存在相互需要的空间。
在小国与大国的“安全交换”之中,如果大国认为有必要强迫小国达成自身的意愿的话,便会狠狠敲打小国;而倘若小国认为当前由大国主导的外交、经济等关系有利于自身的话,那么小国可以接受,大国也就没有必要采取威慑、武力来确保本国的主导地位。而这种主导地位的表现形式,往往就是小国接受大国在某些议程上的“指导”和“建议”。
从这个意义上来说,国际社会的“无政府状态”只是对于大国而言,“半政府状态”才是小国在国际社会的真正存在状态,这个半政府的影响力就来自于大国的控制。
以上理论可以很好地解释不丹与印度之间的不对等关系。
首先,印度掌控了不丹的外交权。对于上文提到的1949年条约中的第二条,印度将其解释为“不丹不能与第三国建立直接关系,除非印度的同意”,“不丹政府必然有义务就这些事项征求印度政府的意见并接受。”亦即不丹在外交事务上必须接受印度的安排。
同时,印度还在军事上对不丹进行“指导”。1959年,尼赫鲁在议会发表声明:“对不丹和锡金的任何侵略都将被视为对印度的侵略。”1962年,由4000多人组成的印度军事训练团进驻不丹,并帮助不丹建立陆军部队。不丹军队的军事训练、武器装备和后勤保障均由印度负责。此外,印度陆军工程部队常驻不丹境内,负责修建公路、桥梁和机场等军事设施。印度空军也在不丹建有保障设施。印度成功地将不丹列入到了印度的防御体系之中。
当然,印度对不丹施加影响力,也需要有相应的付出。这主要体现在经济上的援助。
1961年不丹开始第一个五年计划,涉及通讯、交通、教育、农业、工业等多个建设项目,其所需基金几乎全部来自印度的援助。之后数个五年计划,印度也提供了建设基金的90%左右。这些经济援助客观上帮助了不丹的现代化进程。
作为回报,不丹会在国际事务上支持印度的立场。比如在1971年跟随印度承认在东巴基斯坦基础上新成立的孟加拉国。又比如在1998年,印度进行了五次核试验,面临国际社会的严厉谴责之时,不丹依然支持印度的立场,指责《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》具有歧视性。当然,不丹也支持印度成为联合国常任理事国。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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