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陈瑞燕:地产商退出旧改项目的背后——评广州旧改
最后更新: 2022-05-11 07:39:42【文/观察者网专栏作者 陈瑞燕】
近段时间,一则事件受到多家媒体关注:知名地产商时代中国退出广州多个旧改项目,并恳请退还前期投入资金。
由于涉及地产商,这事很容易触及大众的敏感神经,众多民众心中不免疑惑,难道又是地产商爆雷?
时代中国是国内一家上市地产公司,实力在中国房地产行业能挤入50强;而“旧改”究竟指什么,很多人心中可能都要画个问号。
“旧改”是广东省“三旧”改造行动的简称,其核心内容是对省内旧城镇、旧厂房、旧村庄实行拆除更新改造,促进集约用地、实现城市更新。其中的重难点是旧村改造,也就是对城中村的改造,新闻里的“旧改”主要说的便是广州各大城区城中村的改造更新项目。
旧改和房地产商有什么关系?房地产商为何纷纷要从中大撤退?该事件是否与房地产行业不景气有关,又是否会影响到楼市和房价?笔者经过一番调研后发现,新闻背后大有乾坤,其中甚至不乏勾心斗角。
一、旧改的前世今生
2009年广东政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的意见》,“旧改”首次亮相。
“三旧”问题尤其是城中村问题在全国各大城市具有普遍性。作为工业化和城市化的产物,城中村现象在改革开放“排头兵”珠三角地区尤为突出,城中村已然成为珠三角城市群的重要标签。
有人认为城中村保留着属于当地农民的祖先记忆和文化历史,还为外来租房的打工人在城市中提供了低成本的生活方式。但不可回避的是,城中村也是都市中藏污纳垢的“夹缝地”——
其一,城中村居民为获取出租收入而乱搭乱建,导致房屋密度高,常出现魔幻的“牵手楼”“一线天”等建筑景象,通风差、交通堵塞、消防隐患、排水排污不畅、环境脏乱等问题也伴随而来,基础设施很难改善;
其二,城中村人口流动性大,加上管理不便,往往给吸毒、嫖娼等违法犯罪分子提供了便利,不仅导致政府的治理成本高,居民的生活风险系数也大为增加;
其三,大量旧村庄、旧厂房的存在既影响城市布局和交通规划,土地粗放式利用和土地资源供需之间日益突出的矛盾也严重制约着地方产业转型升级和城市经济的进一步发展。
这第三点也是相对苏南地区,珠三角地区近年来在产业转型升级中显得力不从心的原因所在,早年“三来一补”的先发优势现在却成为发展转型的历史包袱。因此广州市在“三旧”改造推进上显得更为迫切,力争在城市更新问题上为全国探索出一条新路。
2018年,广州全市大力推进“三旧”改造行动。2020年,广州市出台城市更新3年实施计划、5年行动方案和10年改造规划项目,计划3年推进83条城中村,5年内完成183条城中村改造。
然而城中村改造并不是一件容易的事,需要大量人财物等资源的投入。
城中村由于区位特点,内部利益密集、利益网勾连,牵一发动全身。改造城中村的关键不是拆迁、建筑、安置农民等客观工程成本,而是由于改造导致村庄利益格局调整所产生的利益补偿和平衡成本。这部分成本主要包括三个方面:
一是农民的出租收益补偿。
城中村嵌在城市的工业生产系统之中,广大的外来打工人的租房需求让城中村居民想方设法盖房加高楼层用以出租,大多家庭都有巨额的出租收入。深圳土著通过收租月入百万的“梗”广为人知,而这套获利逻辑便来自城中村。
二是分化村民的利益平衡。
早年建房审批不规范,村内不同农民家庭拥有的住宅量不同,出租收入差异大,分化农民之间的利益补偿需要平衡。
三是补偿农民的财富想象。
农民对于拆迁补偿预期是按照周边商品房的价格来计算的,如若拆迁补偿无法满足农民对房屋增值的设想,改造将难以进行,这变相推高了旧改成本。
可以说,在巨大的利益面前,城中村农民会以最大努力与拆迁的责任主体展开博弈,这也是为什么我们常常看到拆迁拆出亿万富翁的新闻的原因。
也因此,城中村改造是一个投入成本巨高的工程。根据相关公开数据,时代中国参与的所有旧村改造项目涉及的投资情况,如下图所示:
一个城中村要实现改造,至少要投资数十亿;对于那些地理位置优越,邻近市区商业中心,诸如天河区珠江新城中心的猎德村、冼村,一个村的改造投资更是高达百亿。
年初,广州市发改委公布《广州市2022年重点项目计划》和《广州市2022年重点建设预备项目计划》,文件显示,数百个项目中,关乎城市更新的共计54项(含6项预备项目),总投资金额高达万亿元,其中有几个引人注目的旧村改造项目:沥滘村预计投资300亿元,陈田村计划投资289亿元,何棠下村计划投资额最高,达364亿元。
广东要在全省范围内推进“三旧”改造的规划目标,这无论如何都是一个天价工程,仅仅依靠政府财政是不可能实现的。那么如何解决旧改的资金问题呢?
根据粤府〔2009〕78号文,其将“政府引导,市场运作”作为“三旧”改造的首要原则,提出多种推进“三旧”改造的方式。
以“三旧”改造的投资主体作为分类标准,文件指出了三种模式:
第一,村社自改模式。
农民集体作为被改造村社的原土地使用权人,可以自行投资对旧村庄的规划改造。由于涉及的投资量大、风险高,农民一般既无意愿也无动力组织起来自行改造,这点在实践中很少发生。
第二,政府征拆模式。
这是早期城市开发过程中对村庄进行拆迁改造纳入城市规划的一般模式,政府作为组织改造的投资主体。这种模式只有当城中村改造数量较少、时间宽裕的情况下,政府才有财力承担。
第三,市场开发模式。
这种模式与“市场化运作”作为指导原则紧密相关,其是城中村改造方式的新试验,即由地产开发商等市场主体主导旧改项目。
基本流程是被纳入“三旧”改造范围的城中村,以农民集体为主体,以政府为中介平台,招标相关企业来实施村庄改造的工作,地产商投标到旧改项目之后,便需要包干与农民谈判方案、拆迁建设、安置补偿农民等改造全过程的责任,同时企业也获得了所改造村庄的土地使用权以进行自主开发。
2009年广州为迎接亚运会,毗邻珠江、嵌入中心商务区的猎德村成为广州市首个启动市场主体参与开发的城中村改造项目,由此市场开发的旧改模式成为了城中村改造的主流方式,猎德村成为旧改的典型村和样板村。
“旧改”现在成为广东城中村改造的市场开发模式的代称,不再仅仅是“三旧”改造的简称;可以说“旧改”完成了身份转换,和地产商画上了密不可分的联系。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 李泠 
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