“运动式”治理成为乡镇政府的主要工作方式

作为“任何责任”都无法“推卸”的基层治理单位，乡镇政府要把各式各样的任务和工程落实到乡村社会。但同时，任何“责任的板子”，都能“打到”乡镇政府的头上。

经过我们在全国各地不下一百个乡镇政府的实地调研发现，目前乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出“疲于应付的忙乱状态”。主要根源是，经过多轮的“乡镇合并”，现有乡镇管理规模普遍扩大，而乡镇政府编制遵循“只减不增”的原则，大的乡镇，编制有70到80多人（行政编加上事业编），小的乡镇有40到50人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快，精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等，都需要乡镇政府最终“落实”，并必须通过“考核验收”。于是，乡镇政府陷于“人少事多”的被动工作状态之中。

一是“集中运动式治理”，什么事最紧急，什么事考核最严格，乡镇政府就会全体出动“运动式”集中完成。

二是“加班加点式工作”，“白加黑、五加二”忙于工作，这是乡镇干部的“常态”，“谁也不敢拿工作开玩笑，出了事就得下岗”。我们在全国各地一百多个乡镇的调研中，最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”，这是不论东、中、西部各个乡镇干部普遍的感受。

三是“外聘人员式工作”，乡镇编制有严格限制，而工作任务不断增加，“有财力”的乡镇，则在现有编制外“聘用”人员。这是东南沿海发达地区乡镇的普遍做法，如东部一个乡镇，行政编、事业编与聘用人员，基本保持在1:1:1的比例，即有40个行政编，40个事业编，就有40多个外聘人员。

乡镇政府“陷于”完成各种“任务”、“项目”的纷繁事务之中，完全失去工作的“主动性”，被动地成为完成“上级工作”的“腿”，无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划。由此，也进一步加剧乡村自治的“行政化”，即乡镇政府也把各个“行政村”，变成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰减。在这种“运动式治理”常态化的运行机制下，乡镇政府的各种“形式主义应对”也似乎有了各式各样的借口、理由。

为了应对各种检查考核，乡镇政府各种“形式主义报表”纷纷出笼

由其“层层加码加压、层层下卸责任”的基层治理结构所决定，基层治理权力的运行逻辑和基本权力格局日益变成：县级政府及其部门主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”，而乡镇政府则是各项能够得到“细化”、“量化”的“责任”的最终“完成者”。一个乡镇书记说，县域的80%以上的工作都是在乡镇“完成的”。

同时，在重要领域和重大任务方面，还有严格执行的“一票否决制”：如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、精准扶贫、信访维稳等。有的地方政府，还实行“考核打分等级排名”，优秀者给予奖励，连续两年“末位者”，乡镇主要领导“予以免职”。由于来自“上面”无论哪项“考核检查”，都与乡镇领导的晋升、评优，以及一般干部的奖励福利等紧密“挂钩”，任何乡镇干部都不敢有任何“怠慢”。

我们在中部某县的实地调研中，一个乡镇书记粗略地给我们回顾了一年中都有什么样的“检查”：精准扶贫，每月4-5次，包括省、州、县各级检查；安全生产，每月4-5次，包括陆上、水上、药品、食品、交通、矿山等；党建检查，一月一次；美丽乡村建设，每月4次，包括州、县各两次；森林防火，清明节、春节各一次；计划生育：一月一次；重点工程、防汛等，不定期检查。每月的检查，大概10多次，一年之中的检查至少达100-150次之多。岁末年终，更是乡镇应付检查的“繁忙时期”，有时，几个检查组同时进驻乡镇。各种“检查考核”重复而叠加，一波接着一波，一轮接着一轮，应接不暇，再“正派”的干部也只能“忙于应付”。

由此造成了乡镇政府工作的“形式主义应付”：一是“精准扶贫”变成了“精准填表”，而且要不断“重复地填”。二是无法精准量化或核实的“数字”，变成了“数字造假”，出现“任意编造”“一个领导可以随意推翻几个考核数据”等现象。三是“填表应付”变成了“一本正经的常态化工作”。实地调研中发现，一个女大学生志愿者在这个乡镇整整一年的“工作”就是“填表”，“没日没夜的填”，直到把这个女大学生“填得头昏脑涨”，抱怨“填表都把人填疯了、填哭了”。

这些便是基层乡镇最为严重、也最为头疼的“形式主义表现”，但调研中采访过的各个乡镇书记和镇长，都表示各种各样的“万般无奈”，甚至他们也“深恶痛绝”。而“不完成任务，就走人”的压力和责任，也使乡镇干部有意无意地被“裹挟”到“形式主义泥潭”之中。当然，这其中绝不排除个别乡镇干部本身的“作风问题”和“责任担当问题”。