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张国宝:中国电力体制改革的实践与经验
关键字: 中国电力体制改革实践为什么后来变成了国网和南网?由于当时已有从天生桥向广东送电,有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前,实际上已经开展了一系列西电东送工作,在此基础上,已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形,其余的不再拆分。所以说后来形成的国网、南网是各种意见,包括高层领导意见协调统一的结果,也是根据当时中国电网的状况作出的决定。曾培炎副总理在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说,电力体制改革的主要背景是二滩弃水,还有就是西电东送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任中共广东省委书记,提出广东经济发展迅速,缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈,要求在新的五年规划中为广东新增1000万千瓦电力。讨论中,到底是在广东建1000万千瓦,还是从贵州、云南向广东送电1000万千瓦,意见分歧较大。朱镕基总理极力主张广东不用再建这么多电厂,要搞西电东送,由贵州、云南向广东送电1000万千瓦,也是对西部欠发达省份的支持。这个意见最后在中央政治局会议上达成了共识,包括江泽民总书记也同意按照朱镕基总理这个意见办。按照这个意见,具体落实向广东送电1000万千瓦的方案。李鹏委员长在会上提出了一个建设性的意见,因为担心短期内向广东送电1000万千瓦有困难,即使在贵州或云南建水电站可能也来不及。李鹏委员长提出,把三峡的电建一路直流送往广东。三峡的输电方向是早定的,华东和华中是三峡电力的消纳地,以前没有考虑过把电送到广东,这是这次会议上定的。那时候已经开始进行三峡输电(三常线,三峡到常州)的招标。我们把三峡到广东这条三广线加进去,变成了两条±500千伏直流输电线路,打捆拿去和ABB统一招标谈判。这一意见很快被大家接受,这跟二滩初期有电送不出有些关系。二滩水电的建成正好是我国经济受亚洲金融危机影响的低谷时期,那个时候电力的需求并不是非常旺盛,二滩的电送不出去。那时每年都要开一次会,讨论怎么把二滩的电消纳掉,但是消纳不掉,没人要。到了丰水期的时候,计划外发的电一度只有2—3分钱。如何让二滩的电送出来,经研究后来建了三万线,从三峡到万县用500千伏交流联起来,让“川电出川”,想办法把四川的电送到华中、华东。二滩这件事说明了我国电力需要在更大的范围进行配置。原来川渝和华中电网是不联的,川渝是一个网,华中是一个网,由于建了三万线,才把川渝电网和华中电网联成了一个同步电网。三峡的电当时同样有这个问题,不像现在三峡电谁都觉得好,以前三峡电分给谁谁都不要。找重庆谈,重庆说千万不要分给我,我们重庆为三峡建设移民做了这么大的牺牲,你还要给我。
湖北说湖北水电这么丰富,我不要。当时的分配是沿江都有份,包括河南、安徽、江西都属于分电的地区。河南说我有这么多煤,以火电为主,三峡电就不要给我了。找江西、安徽,他们说我们是农业省,经济欠发达,也不要这么多电。只有江浙沪没有说过这些话。因此三峡电往广东送,在当时情况下是非常正确的选择,使三峡的电在更大的范围内消纳。
方案还包括了离广东很近的湖南鲤鱼江电厂上马扩建两台30万千瓦火电机组,直送广东,一共凑足了1000万千瓦,满足了广东的目标,这就是西电东送的南线方案。西电东送方案发生在电力体制改革之前,从云南、贵州向广东输电的任务肯定是落到了云南、贵州、广西、广东电网的头上。当时云南、贵州、广西电网归国家电力公司管,广东是地方电网,合起来有了南方电网这个雏形。所以议论到电力体制改革的时候,和2000年以后决定往广东送电1000万千瓦有关,这是形成南方电网的基础。提出搞两个电网,既吸收了主张电网不拆分的意见,也不是以前讲的六张网,确实是一个折中的意见,过去争论的两种意见都吸纳了一部分。
这个方案出来以后,各方面基本上认可,但不是没有阻力。比如说,当时海南省认为海南电网是独立的,南方电网没电送给海南,海南也没电送给南网,为什么海南要进南方电网?最后决定建海底电缆把海南和南方电网联起来,海南才同意了。另一个问题,原先广东省的电网投资主体实际上是广东省,并不是中央资产,当时南方电网中作为地方电网的广东电网资产最多,大股东应是广东省,但后来把南方电网,包括人事任免收到中央管了,在大的形势下广东顾全大局也同意了。
10年过去了,基本上按照改革方案进行了改组、建设,实现了向广东送电1000万千瓦,最后还超了。结合我国拉动内需的战略,开展了西电东送,南方电网打得很漂亮,让大家确实感受到了南方电网的作用。现在两张网的架构比较稳固了,但是后遗症也有,不是完全没有。当时往广东送电还有其他的方案,把福建和广东联起来。从东南沿海来说,福建和广东都是经济比较开放发达的地方,把这两个省的网联起来是顺理成章的事情,但是后来由于变成了国网和南网,至今福建和广东还是没有联起来。从电网的规划来说,应该把这两个地方联起来,这是留下的一个后遗症。
2.电监会与英国模式
中国的电力改革方案很大程度上参考了英国模式,成立电监会也是借鉴了英国做法。电网在某一个特定区域内的垄断性实际上没有改变,再怎么分,在一个区域内还是自然垄断。因此,如何做到公平交易,加强对自然垄断的监管是必须考虑的。发电侧形成了竞争关系,多种所有制都可以办电,发电厂把电卖给电网,电网是不是公平对待所有发电的企业?游戏规则需要有人来监管,所以出来了电监会。
电网公司在某些方面还保持了垄断特征,为了保证各种电力企业都能够公平地竞争,需要一个电力的监管机构,也就采用了英国模式。电监会,顾名思义就是要对电力行业的游戏规则进行监管。这是过去在政企不分的情况下,或者是在老电力部、老电力公司的情况下所没有的新机构。这届新政府把电监会和能源局又合并成新的能源局。有人把设立电监会称为政监分离,把电监会和能源局合并称为政监合一模式。
水电基本上按照一个流域给一个公司,不再拆分,比如说黄河上中游,就划给了中电投。一个流域基本上是一家公司,没有把流域里的电站再进行拆分,留了一些调峰水电站给电网公司。另外还留出了970万千瓦发电资产,将来出售变现后用来支付老职工退休金,主辅分离解决历史遗留问题的改革成本,以保持社会稳定。这个决定现在看来也是非常正确的。
3.“墙内开花墙外红”
现在有些人认为电力体制改革不彻底,甚至是失败的。看问题要有历史唯物主义的视角。全世界没有哪两个国家的电力体制管理模式是完全一模一样的。法国电力至今为止依然是国有,它依然属于法国政府,而且还是厂网不分的,全部核电站都归法国电力管。看到中国的电改,他们也想改,曾经他们也想民营化,也想做厂网分开,但立即引起了法电职工罢工,法国政府就不敢改了。
第二个例子是日本,日本和中国不太一样,每个区域都没有能源,不像中国有一些地方有能源,有一些地方没有能源。因此,日本的电力基本上是每个区域自求平衡,而不是像我们这样要把贵州的电送到广东去,他没有这个需求,他们互相之间也联结,但是这些联结完全是属于保安电,这是日本的特色。中国的国情和日本完全不一样。
美国的情况则更加复杂。例如,美国最大的发电企业杜克公司,在美国六个州经营电力,既经营包括火电、水电、核电、风电、太阳能的发电业务,也经营输电、配电业务,是一个厂网不分、输配不分的全能公司。
其他发展中国家就更没法和中国比了,例如印度有五个管能源的部门,缅甸还有两个电力部。俄罗斯和中国是一样的,实际上中国的电力体制是苏联帮我们建立起来的。虽然苏联解体了,但是俄罗斯电网和发电还是一家,叫作统一电力公司。统一电力公司的第一任总裁是俄罗斯改革的设计者,曾任俄罗斯总理的丘拜斯。那时俄罗斯仍然是厂网不分。后来中国改了,对俄罗斯的触动很大,俄罗斯就比照了中国改革的模式来进行改革,厂网分开,把发电侧组成了六家大的发电公司,加上各加盟共和国的有了40多家发电公司。但远东地区仍然厂网不分,组成了东方电力公司。改革后网还是在一家,但是将输配分开,成立了一个全国的电网公司和一个配电公司。但经过几年的实践后他们发现输配分开的模式效率并不高,因为骨干电网和配网必须同步发展,而且应该使入网程序最为简化,减少建设和运营成本,而输配分开后反而使效率更为低下。所以,普京总统亲自召开电网发展专题会议,讨论俄罗斯电网发展战略草案和组建俄罗斯统一电网公司,决定把国家电网公司和配电公司重新组成统一的电网公司。俄罗斯的电力体制改革基本上是比照了中国的模式,我们是“墙内开花墙外红”。中国内部有这样那样的不满,觉得不够理想,但是别的国家从外部看中国的改革,看到中国飞速发展的电力事业,认为我们中国最成功,恰恰是好得很。其他国家发生了若干次大停电,但是中国没有发生,中国整个网架结构是非常清晰的,没有出现很多国家的重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。这是由于中国有市场经济和改革的动力,也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面。中国的电网在世界上是最好的电网。有的国家连频率都不统一,这反而成为了安全隐患。而中国没有这种情况,都非常清晰,电网的布局或者某一条线路
该不该建,大体是合理的,这一点是别的国家不如我们的地方。中国的电力这些年发展得这么快,别的国家羡慕得不得了,我们也很自豪。中国一年建一亿千瓦,这么快的速度,在别人看来是一个奇迹。
不干这个事的人,可以坐而论道,当批评家。批评家非常容易当,因为既不用负责任也不用实际操作,但是当实际操作的时候,碰到的复杂问题比纸上谈兵难得多。
电力体制改革或者其他体制改革是个渐进的过程,一开始肯定有不完善的地方,还有需要进一步改革的地方,有批评的意见有利于不断深化改革。但是,衡量一个改革是否正确成功的标准应看是否有利于生产力的发展。电力体制改革十年是我国电力事业发展最快的十年,也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。如果没有竞争机制,如果没有发动多家办电的积极性是做不到的,这是电力体制改革的主流。电力体制改革为整个国家的经济腾飞作了重大的贡献。
4.摸准了先走一步
有一种观点认为,电力体制改革没有达到国发〔2002〕5号文件要求的市场化目标,原因是国办发〔2007〕19号文和5号文都没有写出电改的时间和进度表。给出一个时间表好还是不给时间表好?能不能给出时间表?改革的总体指导思想是“摸着石头过河”,先完成一步,在这个基础上,在时机成熟的时候再迈出第二步。
回想改革开放30多年来走过的路,举个例子,当时人民银行的贷款贷多少钱还由国家计委来分配,在当时是很合理的,这样不乱,民航都归军队管,但是今天来看可能是一个笑话。但这是一个过程,不可能非常理想化。不顾历史发展阶段,全盘模仿照搬西方国家的做法,不是走有中国特色的社会主义道路,改革可能是失败的。俄罗斯的休克疗法,全盘私有化都不成功,输配分开也走了回头路。改革是一个渐进的过程,是大家认识逐渐深化的过程。铁路改革一放就是十年,还是电力体制改革迈出了步子好。
为了支付主辅分离的改革成本,方案中还设计了647万千瓦和920万千瓦的两笔资产,这些资产的处置后来也引发过争议。电力部门过去是一个完整的系统,不光是发电,还有输配电,还有施工企业。施工企业又分了两大类,一类是电站的施工企业,一类是电网的施工企业,几乎每个省都有这样一个公司。这些公司都属于老电力公司管,这部分改革后归谁?当时电力体制改革的意见是明确的,在适当的时期要把它剥离出来,叫作主辅分离。改革的思路有几种方案,把辅业下放到各个省,但这些辅业企业不干。为什么他们不干?
- 原标题:张国宝:中国电力体制改革的实践与经验 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:吴立群
- 最后更新: 2018-12-03 14:33:26
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