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殷之光:“基于规则的国际秩序”?美国还有脸这么说吗
最后更新: 2022-02-17 08:42:41事实上,据不完全统计,自从威尔逊总统在1917年美国参加第一次世界大战时首次宣布国家紧急状态以来,美国总统共宣布过80余次国家紧急状态。其中有77次都宣布于1976年《国家紧急状态法案》颁布后。其中克林顿在其8年任期内,共宣布过17次紧急状态,小布什和奥巴马分别是13和12次。特朗普在其短短4年的总统任期内,则宣布过11次紧急状态,其中9次延续至今。拜登上台之后,继承了所有特朗普任内仍旧有效的9项紧急状态,并在短短的一年内,新增宣布了5次紧急状态。其中4次与没收或冻结别国在美国的资产相关。
另外一个令人不寒而栗的事实是,在1976年至今的77次紧急状态中,共有40次至今有效。其中延续时间最长的紧急状态,是1979年卡特在伊朗革命之后,宣布冻结伊朗政府所有财产的12170号总统令(Executive Order 12170)。这一紧急状态中,美国得以始终将伊朗及其人民置于战争边缘的状态下。
另外与中国密切相关的紧急状态,是1950年12月由杜鲁门宣布的针对“共产主义”的战时状态。这一紧急状态一直延续到1978年中美关系正常化。但是,我们知道,这种短暂的“正常”状态仅仅持续到2019年5月。由时任总统特朗普签署的13873号总统令重新将“紧急状态”带回到中美两国关系中。在此状态下,包括华为、大疆、西安交大、中国商飞等在内的200余家国有、私营企业及学术机构遭到制裁,这种紧急状态延续至今。
可以发现,以往美国总统通过这诸多“紧急状态”获取的独裁权力,绝大多数都针对海外主权国家与非美国公民,经济制裁是其主要形式。然而,拜登此次针对阿富汗中央银行的行动,是自紧急状态法案颁布以来,首次在“紧急状态”的授权下,没收外国主权政府在美的资产。
在此之前,中文媒体上广泛报道的美国“没收”俄罗斯外交财产的消息,也仅仅是拜登政府在2021年4月宣布的针对俄罗斯的紧急状态下,对俄国外交机关与个人在美房产的“冻结”,属于经济“制裁”(sanction)的一种常见形式。而真正对海外主权国家财产的“没收”(seizure),阿富汗央行则是第一个受害者。
在美国的百年历史中,政府没收“外国”公民财产的行为并不少见。其中最出名,也是最容易被人们遗忘的,是对印第安人土地的掠夺。另外,19世纪末期在排华浪潮中,没收华人财产,以及在二战时期,没收在美日侨财产也都可被视为先例。但是,需要加以区别的是,所有这类行动,均有由议会通过的法案支持。换句话说,从法律程序上,这类没收行动并未超出美国执意宣扬的议会民主法治国家框架下,立法与行政权力之间的相互制约结构。
此外,二战之后美国极力在全球推行的“自由国际秩序”,其理想也是建立在主权国家相互平等,以国际法框架为基础,通过外交手段协商解决冲突的前提下。因此,这种意图用法律程序制约无限主权,以达到国际和平的秩序理想,也被称为“基于规则的国际秩序”(rule based international order)。以往美国在紧急状态下对其他主权国家的制裁可以被看作是在现有国际准则下,对其他主权国家的干涉行为。
另外,近些年美国宣布的单方面制裁,更多属于针对特定个人、机构的“定向制裁”。这类单边制裁采用的辩护说辞,通常是强调希望通过“制裁”,迫使受制裁国家回到“基于规则的国际秩序”行为准则内。
“基于规则的国际秩序”?那是美国的秩序(资料图)
然而,此次没收阿富汗中央银行在美财产的行动,甚至没有将维护“国际秩序”作为借口。其目的及其法律解释,完全指向美国国内利益,是赤裸裸地违反了现有国际法“主权豁免”原则的劫掠他国行为。这一劫掠行为更进一步恶化了阿富汗国内严重的饥荒与失业状况,在本质上违反了联合国人权理事会,关于单方面强制措施不得对人权,尤其是“对最弱势人群造成不良影响”的基本建议。
本质上来看,美国对阿富汗财产的劫掠,不仅将一个主权国家的财富洗劫一空,更严重的是,这一行动彻底颠覆了从第二次世界大战以来艰难形成的国际法秩序,并彻底打破了现行国际法中的主权豁免原则。
此次美国劫掠行动的法律基础,是20年前开始的一场诉讼。在9·11事件之后,以菲尔纳·哈维利什(Fiona Havlish)为主的一群美国受害者家属,集体对9·11事件的相关国家、个人提起了民事诉讼。2012年,美国纽约南区法院正式受理该诉讼。这场诉讼案也被称为哈维利什诉讼(Havlish litigation)。原告对伊朗政府、基地组织等提起了民事赔偿诉求,塔利班也是此案中的被告方之一。
值得注意的是,在2012年提起诉讼时,依照美国《外国主权豁免法案》(The Foreign Sovereign Immunities Act),外国主权政府无法作为国内法管辖对象。然而,被宣布为“支持恐怖主义国家”的外国主权政府不在豁免之列。因此,伊朗主权政府在这场民事诉讼案中才能被列被告之一。当时,塔利班也并非国际承认的阿富汗合法政府,因此也成为此案的被告。
毫无疑问,该民事诉讼中隐藏了大量美国政府的国家利益诉求,以及在这种诉求下对美国当时国内法条款的“创造性”诠释。例如,一个经常被人忽略的事实是,小布什政府在武装入侵阿富汗时采用的借口是,当时塔利班政府治下的阿富汗为基地组织提供了藏身之处,但是基地组织真正藏身的地方,并不在塔利班的控制下。那些庇护基地组织的阿富汗军阀,在美军入侵阿富汗之后,绝大多数都与美军合作密切,还参与到了美国支持的阿富汗战后“国族建构”运动中。
所以,很难认定塔利班与9·11恐怖袭击之间的直接责任。当然,作为以一管“洗衣粉”为借口就能侵略一个国家的霸权者美国来说,责任认定从来都不是什么关键问题。此案最令人感到不安的一点,是对主权豁免权——这一美国国内法承认的权利的直接践踏。
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- 责任编辑: 小婷 
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