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斯蒂芬·沃尔特:美国为何如此不擅长制定外交政策?
最后更新: 2020-02-27 11:40:49美国布鲁金斯学会高级研究员保罗·皮勒所著《美国误解世界的原因——国家经验与错误认识的根源》一书封面
保罗·皮勒(Paul Pillar)在其重要著作《美国误解世界的原因——国家经验与错误认识的根源》(Why America Misunderstands the World:National Experience and Roots of Misperception)一书中指出,“美国独特的历史经验、地理上的孤立状态、庞大的国内市场以及普遍的无知削弱了其制定切实可行的外交战略的能力”(the United States’unusual historical experience,geographic isolation,large domestic market,and general ignorance has weakened its ability to fashion viable foreign-policy strategies)。若要制定有效的外交战略,需要决策者对其他国家可能的反应做出预判,但美国的官员们一般来说对那些他们试图施加影响的国家知之甚少,更不要说一般的美国民众了。美国社会向来认为,来到美国的新移民愿意接受自己美国人的新身份、愿意尽快融入到美国社会中去,这种长期存在的“民族熔炉”概念对美国人构成了误导,使他们低估了民族特性、种族特性在其他社会里的巨大力量,这导致美国人对其他多元社会里的国家认同建设的难度认识不足。此外,美国人普遍认为美国在世界上的行为从动机上来讲是高尚的、正义的,美国因此难以意识到其他国家其实有理由质疑美国的动机或有理由认为美国对自己构成了威胁。上述两点对美国制定有效的外交战略构成了严重障碍,尤其是当面对那些历史经验和文化传统与美国有着巨大差异的国家时,这两个盲点导致的问题尤其严重。
在另一方面,美国民主体制的一些重要特征也使得制定和执行有连续性的外交政策和国家安全政策变得异常困难。在缺乏明确的、能够吸引人们关注的外部威胁时(此时人们不会对外交政策制定过程中发生的争议过于强调原则性),情况就更是如此。在社会大众对外交政策漠不关心的情况下,政策的制定过程很容易受到国内和国外游说集团的影响,尤其是考虑到在今天这个时代,金钱在政治中正发挥着核心作用。与那些经过仔细诚恳辩论过的政策方案不同,美国的外交政策往往受到那些声音大、资金实力雄厚的人士或者一小部分富豪捐赠者的个人偏好的影响。我此前曾经指出,在现代世界的历史上,美国很可能比任何主要大国都更加容易受到外国的影响(the United States is probably more vulnerable to foreign influence than any great power in modern history)。如果那些特殊利益集团得到了他们想要的东西(例如增加国防预算、对人权事务更多的关注、撕毁气候变化协议、对一些附庸国进行无条件的支持等),美国制定出有利于自身国家利益的整体性战略的能力将遭到极大削弱。在这种情况下,最好的结果不过是美国在兑现对那些特殊利益集团的承诺时有些手忙脚乱,而最坏的结果则可能是为了兑现那些承诺,美国的诸多政策互相矛盾,最终导致美国国家的失败。
在理想的情况下,负责制定和执行外交政策的机构应该能够从过往的工作经历中吸取经验和教训。但是经过仔细研究后我发现,当今美国的外交部门毫无责任感可言(there is little accountability in today’s foreign-policy establishment)。无论经过多少次批驳,错误的观点仍有市场。多次犯过错误的人获得了升迁,而那些工作表现出色的人却往往会被边缘化。这里需要指出的是,那些构思、兜售“发动一场伊拉克战争”观点的人以及那些把这场战争搞砸的人如今都成了备受尊敬的人物,其中一些甚至将在未来进入军中服役。此外,《华尔街日报》、《纽约时报》和《华盛顿邮报》的评论版还增加了支持发动伊拉克战争的专栏作者的人数,但对于那些曾正确预测到战争将成为一场灾难的专栏作者,这几家报纸却并没有给予太多版面。如果制定糟糕战略的人不付出代价,而提出好建议的人却得不到认可,那么谁还会认为这个国家将会变得越来越好呢?
美国已经从一个共和国逐渐转变为一个在世界上四处干预的全球性帝国,而人们很难不把美国存在的上述问题与这一转变联系在一起。美国的缔造者们曾发出警告:一个共和国在被卷入持续不断的战争后必将堕落。他们是正确的。五星上将、前总统德怀特·戴维·艾森豪威尔(Dwight D.Eisenhower)对这一点也有较为深入的认识。不断地发动战争需要一个国家具备强大的国家安全体系、更加严格的政府保密机制以及逐渐扩张的行政力量(to wage war constantly requires powerful national security institutions, ever greater government secrecy, and the gradual expansion of executive power)。在今天的美国,三权分立制度遭到侵蚀,国内法和国际法被无视,部分媒体被操纵,表达不同意见的人被消声或被边缘化,总统和他的仆从们则发现为自己的政策赢得公众支持或保持自己的民意支持率而说谎正在变得越来越容易。一旦公共话语变得低劣进而脱离现实,制定一套能够在现实世界里可行的战略将变得不再可能。
正如我此前在一篇专栏文章中指出的,我们已经落入这样一个境地:美国的外交政策和国家安全政策更像是一种行为艺术(foreign and national security policy in the United States is more like performance art)。对除了执行具体任务的陆海空三军将士和外交官们以外的美国领导人们来说,美国国家行为会产生怎样的结果已经变得不再重要。美国的领导人们唯一关心的是事情在电视上、在推特上、在娱乐至死的选民们(他们对接受启发、获得教益不感兴趣,对如何选出一位能干的领袖也不感兴趣)面前会呈现出怎样的效果。美国仍然是一个非常强大、安全的国家,美国沿着当下的道路也许还能向前走很久。但美国无法永远走在这条道路上。美国将失去很多能够让自己变得更加安全、更加繁荣的机会,美国最终将无法成为那个符合自己崇高理想的国家。
(观察者网马力译自2020年1月13日美国《外交政策》双月刊网站)
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