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斯蒂芬·沃尔特:美国为何如此不擅长制定外交政策?
最后更新: 2020-02-27 11:40:49此外,特朗普还在处理美朝关系时上演了一场真人秀。他先是威胁对朝鲜动武,但是在与金正恩的第一次会谈之后就被其空洞许诺所蒙骗。结果美国在美朝关系上没有取得任何突破,美国没能阻止朝鲜推进其核计划,而且在更广大的亚洲地区,特朗普的这场真人秀还削弱了各国对美国判断力的信心。
与此同时,特朗普还在过去三年里毫无必要地羞辱了一些重要的欧洲盟友并威胁称美国将脱离北约。不出所料,当美国官员试图说服欧洲盟友们不要采购中国华为公司的5G通信设备时,许多国家都不予理睬,他们已经没有心情照顾特朗普的面子了。而一些中国人却很快抓住了特朗普不断犯错的良机,他们向欧洲人表明,中国比美国更支持多边主义和技术开放政策。此外,中国还特别强调了自己对特朗普曾愚蠢地退出的巴黎气候协定的支持。“中国人已经公然声称,与欧洲拥有更多共同价值观的是中国而非美国。此外,他们还频频对欧洲公众表示,与美国不同,中国相信气候变化的事实,中国支持多边主义。中国人的此类言论在像德国这样的国家是非常有市场的”,德国马歇尔基金会的朱丽安·史密斯(Julianne Smith)说。
下面我们来看另一个领域的问题。当美国在此领域的地位做自由落体运动时,中国的地位却在迅速攀升。中国如今在全球拥有的大使馆、领事馆以及其他驻外机构的数量已经超过了美国。前副国务卿威廉·伯恩斯(William Burns)指出:“国际竞争正在加剧,我们已经进入了一个外交事务变得比以往更加重要的时代……中国意识到了这一点而且正在快速强化自己的外交力量,而美国却在进行单方面的外交裁军”。正如我此前曾指出的,如果美国希望在亚洲平衡中国的影响力,那么美国就需要与亚洲国家保持牢固的关系,而这就需要美国认真且耐心地展开一系列老练、富于智慧的外交活动。美国应该认识到,外交力量是一种与军事力量同样重要的可以依靠的实力。
最后,特朗普政府并没有十分审慎地以渐进的节奏从中东撤出并代之以权力平衡策略(美国自二战后到冷战结束一直成功地应用了这一策略),反而被中东地区的一些附庸国、有钱的捐赠者和鹰派顾问们(local client states,wealthy donors,and hawkish advisors)裹挟着对伊朗采取了毫无意义的对抗政策。我们完全可以想象,北京的一些外交事务决策者在看到美国竟然跌跌撞撞地自己走入这样一片沼泽地时一定露出了会心的笑容。
简而言之,虽然特朗普政府已经意识到一个挑战美国的中国是其外交议程上最为重要的待处理问题,但他们所执行的一系列政策却像是为了让中国取得尽可能多的对美优势而量身设计出来的。
不过,这还算不得什么坏消息。虽然特朗普政府把美国“无战略”的困境推进到了一个新的阶段,但这个问题并不是特朗普入主白宫后出现的,人们实际上早已意识到了这个问题的存在。克林顿政府曾认为,美国能够推动北约东扩、对伊拉克和伊朗同时进行压制、让中国过早地加入世界贸易组织(bring China into the World Trade Organization prematurely)、在不造成严重负面影响的情况下把无所顾忌的过度全球化向前推进(promote hyperglobalization with abandon yet never face serious negative consequences)。小布什政府曾认为,美国对外政策的中心任务应该是结束世界各地邪恶政权的苛政,而美军能够很快将中东地区变为亲美民主政权的集中地。克林顿比小布什要幸运一些,因为他任内制造的一些问题的负面影响在他卸任后才逐渐显现出来。不过这两位总统有一个共同点——美国的全球地位在他们卸任时都变得更加衰落了。
奥巴马政府对美国的实力有更加现实的判断,他在外交领域也用力不少,但他在削减美军海外行动方面做的并不多。实际上,他认为美国应该积极地使用军力。奥巴马曾于2009年向阿富汗增兵、支持利比亚和叙利亚的政权更迭并通过无人机和特种部队扩大了对恐怖分子进行定点清除行动的规模。奥巴马政府没有预料到西方把乌克兰拉向欧盟和北约时俄罗斯将会有如此强烈的反应,奥巴马政府也没有在气候变化和伊朗核问题上在国内取得共识。我们不应忘记,在奥巴马白宫岁月的最后一年里,美军向全世界七个不同的国家一共投掷了约2.6万枚炸弹。
到底发生了什么?美国的战略水平是什么时候开始下降的?制定对外战略是一项有挑战性的工作,不确定性和犯错都是难以避免的正常现象。但美国并不是天生就不擅长进行战略性思考的。杜鲁门政府曾在二战结束后面临大量挑战,然而他却成功制定了对苏联的遏制战略、出台了马歇尔计划、创建了北约、在亚洲构建了多个双边联盟并建立了使美国及其盟友在接下来的几十年里都大受其益的国际经济秩序。与杜鲁门政府相似,老布什政府(1989-1993)也以令人惊叹的敏锐、专业和克制态度处理了苏联解体、两德统一以及第一次海湾战争等事件。当然,杜鲁门政府和老布什政府并不是无可指摘的,不过他们在面对复杂问题和全新情况时的表现证明,他们知道什么才是真正重要的事情,他们有能力从盟友和敌人那里获得希望获得的反应。换句话说,杜鲁门和老布什都是非常善于进行战略性思考的政治家。
看起来有些矛盾的是,我们今天所遇到的问题部分是由美国在冷战后获得的一超独霸地位所导致的。美国是如此强大、富裕、安全,这使得美国通常能够免于受到自身行为所产生的后果的影响(it is mostly insulated from the consequences of its own actions)。当美国犯错时,错误所造成的后果往往是由其他国家承担的(when it makes mistakes,most of the costs are borne by others),而且美国还从未遇到过一个能够迅速对美国的错误加以利用的竞争对手。伊拉克和阿富汗两场战争给美国带来的损失可能将不只是6万亿美元的军费和数千条美军士兵的生命。由于在此期间没有进行征兵,公众对美军死亡情况的忧虑情绪并未出现激化。在军费开支方面,美国是通过在国外销售债券支付战争费用的,虽然这进一步增加了美国的债务负担,不过为此买单的将是未来世代的美国人。
这就是美国公众对国外情况以及政府的外交活动缺乏兴趣的原因。黛安·黑森(Diane Hessen)自2016年至今一直在对500名美国人进行深度跟踪采访,她指出,“大多数美国选民并不太关心美国的对外政策,这的确是一个问题”。此外,近期的一些问卷调查曾要求参加者列出关于美国最为关心的问题,对外政策甚至都没能进入前10位。当大多数美国人无法就美国的对外政策是成功还是失败(即便仅着眼于政策的短期可见影响而言)做出判断的时候,美国的对外政策制定者就不会迫于压力去制定真正有效的政策,于是他们就仅仅满足于摆摆姿态而不是真正去追求政策的实际效果(policymakers will be under less pressure to come up with strategies that actually work and posturing will take precedence over actual performance)。
此外,傲慢自大也是原因之一。美国人一直以来都将自己的国家视为全世界的楷模,冷战的胜利进一步强化了他们的这一信念,他们似乎相信美国有一种能够在世界上取胜的魔法。美国人甚至认为其他国家的人们也都与自己有一样的看法,认为他们都迫不及待地希望自己的国家能加入美国主导的世界秩序、迫不及待地希望美国能够带领他们、迫不及待地希望自己的国家也能够变得像美国一样。而美国的政治家们也都认为,美国已经站在了历史的潮头之上,美国正在推开新世界的大门。当历史的大势都在自己一边时,谁还会去认真地制定一套条理清晰、巧妙复杂的外交战略呢?
- 原标题:斯蒂芬·沃尔特:美国为何如此不擅长制定外交政策? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 马力 
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