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【吕德文】答《纽约时报》:没错,国退农衰
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基层政权及其官员为了保证行政的安全,就会想尽办法解决这一问题。第一,大量创造新的非正式行政手段以弥补正式权力的不足。比如,在拆迁和维稳这些中心工作中,采用“连坐法”,让地方官员做自己亲戚朋友的工作,通俗的表述是“你要我的帽子,我就要你儿子的饭碗”,在《行政强制法》未出台之前,普遍采取断水、断电等软暴力迫使拆迁户就范,默许甚至怂恿黑恶势力威胁钉子户,通过陪上访户打麻将,在其家门口安摄像头监控以及“人民内部矛盾人民币解决”的办法维稳。
第二,大量雇佣非正式工作人员参与基层行政。这尤其体现在城市基层的治安联防、城管等领域,因此,一旦出现行政过错,担责的往往是“零时工”。农村的村干部不再具备基层政权“代理人”功能后,地方政府也开始在拆迁等工作中进行“市场化”运作。
第三,在基层行政中更加注重保护自己。如在强制执法的过程中全程录像,甚至邀请媒体参加,这已是通行做法,“打不还手、骂不还口”等柔性执法手段也被大量采用。正因为如此,在2009年成都唐福珍案中,现场执法的金牛区城管执法局几乎免责,2010年宜黄事件中的强拆现场和“机场围堵”现场,地方政府并没有明显违反拆迁条例和信访条例,否则很难有一幕幕的抗争表演,调查组的最终结论也是宜黄县政府“全程合法合规”。近日的安康事件,基层计生部门显然也做了充分的免责准备,即为了避免暴力执法的追责,通过征收4万元社会抚养费这一杠杆,迫使孕妇及其家人“自愿”接受终止妊娠手术,事件曝光后,镇坪县曾家镇人民政府也是这样回应外界质疑的,只不过,这一解释并未获得公众理解。
很显然,在基层政权想尽办法避免“执法犯法”的情况下,基层权力衰退的可能性是比较小的。一旦发生“失控”事件,上级政府严格追责的理由也是不够充分的。在成都唐福珍事件中,金牛区政府事后认定唐福珍暴力抗法,现场带队执法的城管执法局局长钟昌林只是以现场处置不力的原因停职接受调查。与此类似,宜黄事件中,2010年9月10日拆迁自焚事件发生后,地方官员仍在原岗位上进行善后处理,只是在钟家持续抗争及媒体不断施压的情况下,抚州市决定处理地方官员。媒体曾一度欢呼这一处理是针对拆迁自焚事件问责而言的,但事后证明,问责的理由是善后处理(维稳)不力,一年过后,原宜黄县委书记、县长双双复出。像近日安康事件中基层计生部门具有明显的违法违规(国家明令禁止大月份引产)的行为,是极为少见的,某种程度上,反映了宜黄事件过后一些当地官员评价的,这是因为一线行政人员“工作能力不足”,或“运气不好”,上级政府对这些官员进行追责并没有任何手软,6月14日安康市政府决定,安康事件相关责任人镇平县计生局局长、曾家镇镇长及曾家镇计生办主任停职检查,事件查清后追究法律纪律责任。
猜度官员问责制度不够硬是没有道理的,因为,当前的基层行政已基本上适应了现有的官僚运作机制,其行政技术也较为有效地应对了刚性的法律法规限制,在地方行政保护意识足够强的情况下,偶尔为公众关注,成为媒体事件,追查的结果也最多是有行政瑕疵,因此,为了平息舆论,主要是以另外的理由进行问责的——因为,只要是媒体事件,无论地方行政是否有瑕疵,都必须负维稳不力的责任。
四、基层权力衰退的根源
很明显,基层权力衰退的关键并不在基层,是基层治理转型与乡土社会变迁双向运动的结果,解决基层权力衰退的关键也不再基层,而在基层治理生态。
基层治理转型是自上而下进行的,这一转型的负面后果是,干群之间几乎没有日常互动,基层政权没有进行群众工作的动力,他们更愿意去争资跑项以维持基层行政的运作,满足GDP考核要求;群众也没有寻求基层政权满足其诉求的耐心,他们更愿意到上级政府上访。可问题是,上级政府不可能完全绕开基层政权直接治理基层社会,也无更多精力应对民众上访,因此,进一步加强了基层维稳的责任。由此,基层行政陷入了这样一个怪圈:基层治理能力不足→招商引资→群众上访→维稳压力→基层治理(上访)钉子户→进一步消耗基层行政能力。
造成这一状况的基础是,基层行政所处的压力型体制并没有改变,经历了20世纪90年代的乡村治理危机,中央政府已不太信任基层政权,因此,一些基层治理行为有意绕开基层政权进行,如粮食直补等惠农资金直接转移支付给农户,农村交通、水利、教育等基础设施建设通过部门以项目制的方式进行财政转移支付,一些扶贫项目也以类似的方式进行,这使基层政权失去了治理资源。但是,自上而下的考核体系却仍要求基层政权承担必要的责任,比如,计划生育工作仍是一票否决的考核指标,近些年增加了招商引资和维稳的考核压力,基层行政的困境可想而知。
加剧这一状况的因素是,由于乡村利益共同体已经解体,村庄权力结构发生了剧变,很多村干部蜕化成为“赢利型”的经纪,无心也无力压制混混等村庄边缘人的崛起,基层社会出现了大量的逐利阶层。这一阶层呼应了基层治理转型,构成了基层维稳压力的主要来源,他们广泛存在于钉子户和无理上访户中,有证据表明,谋利型上访已成为信访体制中的举足轻重的因素。
因此,解决基层权力衰退的核心是,从根本上改变当前基层行政的生态,在加强对基层政权监控的同时,大力强化基层行政能力,重新引导基层行政进入社会,有效规制村庄豪强和边缘人行为,既呼应群众需求,又接受群众监督。
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- 责任编辑:陈佳静
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